Nota a cura di Giovanni Patrizi.
I contenuti del cd. “Protocollo tra Italia e Albania” sulla cooperazione in materia migratoria rientrano tra i casi in cui l’art. 80 della Costituzione italiana prescrive che sia preventivamente approvata dal Parlamento una legge di autorizzazione alla loro ratifica.
1.Nozione di Trattato (o Accordo) internazionale. Come noto a molti, il Trattato (o Accordo) internazionale, può essere considerato come un contratto stipulato tra due o più Stati, diretto a regolare una determinata sfera di rapporti tra i contraenti. La sua formazione è regolata da una serie di norme consuetudinarie e convenzionali che rientrano nel diritto pubblico internazionale. Ai singoli Stati è lasciata la massima autonomia nella definizione delle forme e delle procedure di ratifica dell’accordo e di recepimento nella legislazione nazionale delle norme sovranazionali.
In Italia la materia è disciplinata in primo luogo dalle norme costituzionali che attribuiscono al Presidente della Repubblica il potere di ratifica degli accordi internazionali (art. 87, comma 8 Cost.), previa autorizzazione parlamentare nei casi previsti dall’art. 80 della Costituzione. In base a quest’ultimo, “le Camere autorizzano con legge la ratifica dei trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze o modificazioni di leggi”. I trattati che non rientrano in queste cinque categorie non sono sottoposti all’autorizzazione parlamentare, bensì vengono ratificati in forma c.d. semplificata e impegnano lo Stato già al momento della firma.
La Costituzione disciplina altresì la procedura d’esame parlamentare dei disegni di legge di ratifica, stabilendo (art. 72, ultimo comma) che essi debbono essere esaminati con la procedura ordinaria ed escludendo quindi procedure d’esame abbreviate. La norma è ribadita dai Regolamenti delle due Camere (art. 92, comma 2, Reg. Camera; art. 35, comma 1, Reg. Senato). Alla Camera dei deputati, oltre a disposizioni che aumentano i tempi del dibattito per i ddl di ratifica (art. 39, comma 5, e art. 85, comma 2, Reg. Camera), questi ultimi sono elencati tra le fattispecie che derogano al principio della sospensione dell’esame di progetti di legge in periodo di sessione di bilancio (art. 119, comma 4 Reg. Camera).
Il testo del disegno di legge presentato al Parlamento contiene di solito la norma di autorizzazione alla ratifica e l’ordine di esecuzione del trattato. In questo caso, che è il più frequente, il Parlamento non ha il potere di modificare il contenuto del disegno di legge né tantomeno il testo del trattato, ma la sua discrezionalità si limita al potere di approvare o respingere il provvedimento.
Ma si dà talvolta il caso in cui sia necessario procedere all’adeguamento della normativa nazionale o procedere a norme di copertura di spese in conseguenza degli impegni assunti sul piano internazionale con l’adesione al trattato. In tal caso, il disegno di legge può contenere anche norme di modifica dell’ordinamento interno, rispetto alle quali il legislatore mantiene il suo potere di correzione, fermo restando il rispetto dei confini definiti dai citati impegni internazionali. Infatti, dall’impossibilità di applicare sul piano interno l’accordo potrebbe scaturire una responsabilità internazionale dello Stato.
Per quanto riguarda la pubblicità dei trattati occorre osservare che i testi di quelli esaminati dal Parlamento, una volta approvata la legge di ratifica, sono sempre pubblicati sulla Gazzetta Ufficiale. In passato, però, non vi era obbligo di pubblicazione dei testi dei trattati che, non rientrando nelle categorie citate dall’art. 80 Cost., non sono soggetti a legge di ratifica.
La legge 21 dicembre 1984, n. 839, ha introdotto innovazioni in materia di pubblicazione di atti normativi. Per quanto concerne i trattati internazionali, essa ha disposto l’inserimento nella Raccolta Ufficiale e la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale degli accordi ai quali la Repubblica si obbliga nelle relazioni internazionali, ivi compresi quelli in forma semplificata e che non comportano pubblicazione ad altro titolo (in quanto leggi o decreti).
La stessa legge n. 839 del 1984 prevede la pubblicazione trimestrale in apposito supplemento della Gazzetta Ufficiale, nonché la trasmissione ai Presidenti delle due Camere, di “tutti gli atti internazionali ai quali la Repubblica si obbliga nelle relazioni estere, trattati, convenzioni, scambi di note, accordi ed altri atti comunque denominati”.
E’ infine prevista la pubblicazione annuale, in allegato agli indici della Gazzetta Ufficiale, del repertorio di tutti gli accordi internazionali vincolanti per l’Italia, predisposto dal Ministero degli Affari esteri.
Infine, per “Protocollo, nella prassi diplomatica, s’intende prevalentemente un documento accessorio o complementare rispetto a un accordo principale.
2. Ciò premesso, giova ricordare che il cd. “Protocollo” tra Italia e Albania contiene disposizioni che riguardano i casi in cui l’art. 80 della Costituzione italiana impone la preventiva legge di autorizzazione alla ratifica.
Ciò per i seguenti motivi, in parte già anticipati nel par. precedente.
Il cd. “Protocollo”:
2.1. Comporta oneri per le finanze. Difatti esso pone espressamente a carico dell’Italia specifici oneri finanziari: per l’allestimento delle strutture (art. 4, comma 5), per l’erogazione di servizi sanitari (art. 4, comma 9), per la realizzazione delle strutture necessarie al personale albanese addetto alla sicurezza esterna dei centri (art. 5., comma 2), per la riconduzione nei centri da parte delle autorità albanesi di eventuali migranti usciti illegalmente dai centri (art. 6, comma 6) e per l’impiego dei mezzi e delle unità albanesi (art. 8, comma 3) e per eventuali risarcimenti del danno (art. 12, comma 2), cioè per la realizzazione e gestione dei centri, per il relativo personale, per il trasporto da e per l’Albania degli stranieri trattenuti e per la loro assistenza anche sanitaria (a cui dovrà aggiungersi anche la copertura degli oneri connessi al gratuito patrocinio per le spese di difesa degli stranieri, per quelle di interpretariato e per quelle sullo svolgimento dell’attività delle commissioni per il riconoscimento della protezione internazionale e dei giudici che convalideranno il trattenimento e che giudicheranno sugli eventuali ricorsi); e ancora: perché esso prevede specifici contributi, iniziali (16,5 milioni di euro) e una successiva garanzia di 100 milioni di euro, che devono essere erogati dall’Italia all’Albania i cui importi e scadenze sono specificati in un apposito allegato al Protocollo stesso;
2.2. Comporta modifiche di leggi: Affinché il Protocollo possa essere effettivamente attuato, non soltanto prevede espressamente un’intesa successiva (che, dunque, dovrà essere sottoposta alle Camere congiuntamente al cd. Protocollo), ma prevede norme che comportano operazioni amministrative e giudiziarie concernenti stranieri giunti in Italia e che saranno svolte in Albania, cioè norme non previste dalle attuali leggi italiane. Questo significa che il cd. protocollo, per essere attuato, esige implicitamente la modificazione di tante norme legislative vigenti in Italia, che regolano la condizione giuridica degli stranieri che giungono in Italia e che presentano in Italia una domanda per fruire del diritto di asilo nel territorio della Repubblica italiana (e la condizione giuridica dello straniero e le condizioni per il diritto di asilo sono materie coperte da riserva di legge ai sensi dell’art. 10, commi 2 e 3 Cost.). Infatti, in base alle disposizioni del cd. protocollo, costoro potranno essere soccorsi da navi italiane, e dunque in territorio italiano, e da qui trasportati poi in Albania per essere sottoposti in territorio albanese a misure restrittive alla libertà personale (e i casi e i modi dei provvedimenti restrittivi della libertà personale sono materie coperte da riserva assoluta di legge e da riserva di giurisdizione previste dall’art. 13 Cost. e dall’art. 5 CEDU); tali restrizioni avverranno mediante provvedimenti disposti e attuati in Albania da autorità italiane in modi che saranno, in tutto o in parte, diversi da quelli già previsti dalle vigenti norme legislative italiane (p. es. occorrerà indicare quale sarà l’autorità di pubblica sicurezza competente dal punto di vista geografico ad adottare i provvedimenti amministrativi di espulsione e i provvedimenti di trattenimento, occorrerà individuare la commissione territoriale competente ad esaminare eventuali domande di protezione internazionale, occorrerà dare una nuova applicazione al concetto di “accompagnamento immediato alla frontiera” di persone che in realtà sono già fuori del territorio italiano, occorrerà stabilire modi e garanzie per interpreti, difensori e stranieri durante lo svolgimento in Albania dei colloqui con le autorità di pubblica sicurezza e con i giudici, occorrerà disciplinare i procedimenti di trasporto degli stranieri da e per i centri albanesi);
2.3. Comporta regolamenti giudiziari concernenti la giurisdizione italiana, sia quanto alla sua estensione territoriale e personale (inclusa la regolamentazione di eventuali contenziosi sulla responsabilità civile di ciò che accadrà in Albania che saranno espressamente di competenza dei giudici italiani), sia con riguardo alla effettuazione da parte dei giudici italiani nei centri albanesi dei giudizi di convalida dei trattenimenti e degli eventuali giudizi sui ricorsi contro le eventuali decisioni di diniego e di inammissibilità delle domande di protezione internazionale (occorrerà disciplinare la competenza territoriale del giudice che dovrà giudicare in Albania e le modalità delle notificazioni e dello svolgimento dei giudizi);
2.4. Ha natura politica, poiché le sue disposizioni impegnano durevolmente la politica estera italiana, avendo una durata di cinque anni ed essendo state negoziate e stipulate personalmente e pubblicamente dai capi dei Governi dei due Stati e non già da Ministri o da meri funzionari ministeriali, e poiché le premesse del Protocollo espressamente lo motivano con la “comunanza di interessi e di aspirazioni” tra i due Stati e dei due Stati alla prevenzione dei flussi migratori illeciti e della tratta degli esseri umani, e a promuovere la crescente collaborazione bilaterale tra Italia ed Albania “anche nella prospettiva dell’adesione della Repubblica di Albania all’UE”, che è l’evidente interesse principale di tutte le azioni di politica estera del governo albanese. La grande ed evidente politicità dell’accordo è confermata dalle dichiarazioni pubbliche fatte dalla Presidente del Consiglio dei ministri al momento della firma del protocollo davanti al Primo ministro albanese: il Protocollo è stato definito «importantissimo […] che arricchisce un’amicizia storica [e] una cooperazione profonda» tra i due Stati, la «cornice politica e giuridica» della collaborazione tra Italia e Albania e «un accordo di respiro europeo».
2.5. Inoltre, il Protocollo ha per oggetto misure che attengono alle materie della sicurezza e della difesa nazionale. L’attuazione delle disposizioni previste dal Protocollo comporta il trasporto verso l’Albania di stranieri mediante mezzi delle competenti autorità italiane, il che avverrà in modi sostanzialmente forzati, mediante aerei o navi delle Forze armate italiane, le quali hanno già basi in Albania e alle quali il Governo con l’art. 21 del decreto-legge 19 settembre 2023, n. 124 ha affidato la realizzazione dei centri di permanenza per il rimpatrio, dei punti di crisi e dei centri governativi di accoglienza per richiedenti asilo, trattandosi di materie che lo stesso articolo del citato decreto-legge attribuisce espressamente alla materia della difesa e della sicurezza la realizzazione. Proprio su queste materie la legge n. 25/1997 (e oggi l’art. 10, comma 1, lett. a) del codice dell’ordinamento militare, emanato con d. lgs. n. 66/2010) prevede che tutte le deliberazioni del Governo in materia di sicurezza e di difesa debbano essere sempre approvate dal Parlamento.
È dunque necessario un esame parlamentare del disegno di legge di autorizzazione alla ratifica del suddetto “Protocollo” e della sua futura intesa di attuazione e delle norme nazionali che daranno esecuzione nell’ordinamento italiano a questi accordi.
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