A proposito del Piano nazionale di ripresa e resilienza.

B.Torres

1.Malgrado le affermazioni di autorevoli dirigenti dei partiti di centrodestra, la bozza del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), spesso chiamato da giornalisti e politici Recovery plan (con pessima pronuncia inglese), presentata dal Governo italiano NON “è già stata bocciata” dall’Ue.

Dopo settimane di battibecchi all’interno della maggioranza di governo, il 12 gennaio il Consiglio dei ministri ha approvato il “Piano nazionale di ripresa e resilienza” (PNRR), con il quale l’Italia deve indicare all’Ue come intende utilizzare i fondi che riceverà dal Next Generation Eu (NGEU), il nuovo strumento dell’Unione europea per la ripresa che integra il Quadro finanziario pluriennale per il periodo 2021-2027, definendo in particolare una serie di riforme coerenti con le indicazioni europee. La bozza di PNRR è in realtà il documento trasmesso al Parlamento il 15 gennaio; perché diventi la versione definitiva mancano ancora alcuni passaggi. Il 27 gennaio il PNRR inizia il suo iter nelle Commissioni Bilancio di Camera e Senato, che, malgrado le dimissioni del Presidente del Consiglio, proseguono i loro lavori, anche attraverso una serie di audizioni. La versione definitiva del PNRR, deve essere inviata alla Commissione Ue non oltre il 30 aprile 2021. Una volta ricevuto il Piano, la Commissione lo valuta nei due mesi successivi (prorogabili). Se lo ritiene soddisfacente, invia una proposta di approvazione al Consiglio dell’Unione europea, che nelle quattro settimane successive si esprime con maggioranza qualificata; altrimenti, può chiedere allo Stato membro di apportare delle modifiche. La valutazione del Piano da parte della Commissione Ue tiene conto, tra gli altri criteri, della pertinenza e dell’efficacia del PNRR, cioè se esso rispetta le raccomandazioni espresse in passato, ad esempio, in materia di riforma della giustizia o di lotta alle disuguaglianze e occupazione femminile. Inoltre, valuta se gli importi contenuti nel Piano sono ragionevoli e plausibili, con l’analitica indicazione dei tempi e degli obiettivi da raggiungere nei prossimi anni (punti invero ancora deboli del PNRR italiano).

2.Come anticipato, al fine di accedere ai fondi di Next Generation EU (NGEU) ogni Stato membro dell’Ue deve predisporre un “Piano nazionale per la ripresa e la resilienza” definendo un programma coerente di riforme e investimenti per il periodo 2021-2026.

Il Piano deve indicare analiticamente i progetti, le misure e le riforme previste nelle aree di intervento riconducibili a sei pilastri fondamentali: 1) transizione verde; 2) trasformazione digitale; 3) crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, compresi coesione economica, occupazione, produttività, competitività, ricerca, sviluppo e innovazione e un mercato unico ben funzionante con PMI forti; 4) coesione sociale e territoriale; 5) salute e resilienza economica, sociale e istituzionale, anche al fine di aumentare la capacità di reazione e la preparazione alle crisi; 6) politiche per la prossima generazione, infanzia e gioventù, incluse istruzione e competenze.

Il Piano nazionale deve inoltre: a) essere coerente con le sfide e le priorità specifiche per Paese individuate nel contesto del Semestre europeo e con le informazioni contenute nei Programmi nazionali di riforma, nei Piani nazionali per l’energia e il clima, nei Piani territoriali per una transizione giusta, nei Piani nazionali per l’attuazione della Garanzia Giovani e negli Accordi di partenariato; b) destinare almeno il 37% della dotazione al sostegno della transizione verde, compresa la biodiversità; c) destinare almeno il 20% alla trasformazione digitale; d) fornire una dettagliata spiegazione delle modalità con le quali il Piano intende contribuire alla parità di genere e alle pari opportunità, rafforzare il potenziale di crescita e attenuare l’impatto sociale ed economico della crisi, contribuendo all’attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali; e) definire i target intermedi e finali e un calendario indicativo dell’attuazione delle riforme e degli investimenti, da completare al più tardi entro la fine di agosto 2026; f) indicare le modalità per il monitoraggio e l’attuazione del Piano, tappe, obiettivi e indicatori inclusi; g) dare conto delle misure nazionali volte a prevenire, individuare e correggere corruzione, frodi e conflitti di interesse.

Il Piano dev’essere presentato in via ufficiale entro il 30 aprile 2021.

Una volta presentato, il Piano viene valutato dalla Commissione europea entro due mesi e successivamente approvato dal Consiglio dell’UE, a maggioranza qualificata, entro quattro settimane dalla proposta della Commissione. La valutazione positiva da parte della Commissione delle richieste di pagamento (che possono essere presentate dagli Stati membri su base semestrale) è subordinata al raggiungimento di pertinenti traguardi intermedi e finali. Se, in via eccezionale, uno o più Stati membri ritengono che vi siano gravi scostamenti dal soddisfacente conseguimento dei pertinenti target intermedi e finali, può essere attivata la procedura che è stata definita “freno d’emergenza”, chiedendo che il Presidente del Consiglio europeo rinvii la questione al successivo Consiglio europeo.

3.Per quanto riguarda le risorse a disposizione dell’Italia per l’attuazione del Piano, la previsione complessiva di spesa ammonta a 223,91 miliardi di euro.

Ai fini della più ampia programmazione di interventi comunque riconducili alle finalità del Piano, in sinergia con l’utilizzo di altre risorse europee, la previsione di spesa aumenta a 311,9 miliardi. Concorrono a determinare la differenza tra quest’ultimo importo e quello di 223,9 miliardi specificamente indicato in relazione al PNRR, la sinergia con risorse dei fondi strutturali per 7,9 miliardi (di cui 6,9 a valere sui fondi SIE/PON e 1 miliardo a carico del Fondo FEASR), nonché 80 miliardi a valere sulla programmazione di bilancio per il periodo 2021-2026, ossia fino al termine di utilizzo delle risorse NGEU.

Per quanto attiene, specificamente, alle componenti della spesa per il PNRR, pari complessivamente a 223,9 miliardi, dalla bozza di PNRR si ricava che le fonti europee considerate sono unicamente i due fondi di Next Generation EU (NGEU) maggiori, ossia la Recovery and Resilience Facility (RRF), per 210,91 miliardi, e REACT-EU, per 13 miliardi.

Il PNRR sottolinea che l’importo degli interventi riconducibili al Recovery and Resilience Facility (RRF), pari a 210,91 miliardi, eccede di 14,45 miliardi l’ammontare complessivo delle risorse europee spettanti all’Italia nell’ambito di tale dispositivo, pari a 196,6 miliardi, di cui 127,6 miliardi di prestiti e 68,9 miliardi di sovvenzioni. Tale eccedenza viene motivata con l’opportunità di sottoporre al vaglio di ammissibilità della Commissione europea un portafoglio di progetti più ampio di quello finanziabile, per costituire un margine di sicurezza che garantisca il pieno utilizzo delle risorse europee anche nell’eventualità che alcuni dei progetti presentati non vengano approvati.

4.Nell’ambito degli interventi riconducibili al programma RRF, occorre distinguere tra interventi “nuovi” e interventi “in essere”.

L’importo degli interventi “in essere” è indicato nel PNRR in 65,7 miliardi. Tali interventi, benché già adottati e quindi inclusi negli andamenti tendenziali di finanza pubblica, sono finanziati a valere sulla componente “prestiti” del RRF in funzione sostitutiva (replacement), quali forma alternativa e più economica di indebitamento rispetto ai titoli del debito pubblico scontati nei tendenziali per la copertura del fabbisogno finanziario associato agli interventi adottati.

Gli interventi “nuovi” contenuti nel Piano ammonterebbero complessivamente a 158,22 miliardi, di cui 145,22 ai fini del programma RRF e 13 a valere sul programma React EU.  Concorrerebbero a formare tale aggregato, sia gli interventi individuati con la legge di bilancio 2021 a valere sulle risorse europee, il cui importo complessivo ammonta a circa 37,9 miliardi, sia ulteriori misure ancora da individuare, per un ammontare complessivo di circa 120 miliardi. Si ricorda che tale ammontare di interventi “nuovi”, secondo i documenti europei, deve essere impegnato integralmente entro il 2023, pur potendo essere speso fino al 2026.

Per quanto riguarda le sovvenzioni a fondo perduto (grants), la bozza afferma che tutte quelle del RRF sono destinate a finanziare interventi “nuovi”, per un importo pari a 68,9 miliardi. Pur se non specificato nella bozza, si assume che il medesimo criterio di finalizzazione sia adottato anche con riferimento agli interventi finanziati con le sovvenzioni del React EU, pari a 13 miliardi.

Per quanto riguarda i prestiti (loans), pari complessivamente a 127,6 miliardi, la bozza afferma che essi sono destinati a finanziare, in chiave sostitutiva rispetto a titoli del debito pubblico nazionale, sia gli interventi “in essere”, per 65,7 miliardi, che quelli “nuovi” già inclusi nel tendenziale, per 21,2 miliardi. Ne consegue che la quota residua dei prestiti RRF, destinata a finanziare interventi “nuovi”, non inclusi negli andamenti tendenziali, ammonta a 40,7 miliardi.

Il PNRR evidenzia, poi, che concorrono a formare l’ammontare degli interventi “nuovi”, pari a 145,22 miliardi, anche interventi per 21,2 miliardi a fronte dei quali nella legislazione vigente sono già stanziati i fondi necessari al relativo finanziamento, a valere sul Fondo sviluppo e coesione. Rispetto a tali interventi il PNRR opera un’anticipazione della relativa fase di programmazione, facendo rientrare quest’ultima nell’ambito della procedura decisionale propria del PNRR.