[Addio mia bella Anpal, mai più ti rivedrò….]
Nota di G. Arrigo.
Con la conversione in legge del D.L. n. 75/2023, ad opera della L. n. 112/2023, si conclude il percorso, breve e accidentato, dell’Agenzia Nazionale per le Politiche Attive del Lavoro (Anpal), uno dei “gioielli” del renziano “Jobs Act”.
La Gazzetta ufficiale del 16 agosto 2023 riporta il testo della L. 10 agosto 2023, n. 112, legge di conversione del D.L. 22 giugno 2023, n. 75, recante ” Disposizioni urgenti in materia di organizzazione delle pubbliche amministrazioni, di agricoltura, di sport, di lavoro e per l’organizzazione del Giubileo della Chiesa cattolica per l’anno 2025”.
Il provvedimento è dedicato in buona parte a disposizioni di riorganizzazione e potenziamento del personale delle pubbliche amministrazioni, soprattutto Ministeri e Agenzie nazionali, ma interviene anche con novità fiscali e procedurali sulle attività sportive, oltre che con finanziamenti per periodi di nuova cassa integrazione in deroga e per attività di digitalizzazione e comunicazione nell’ambito del Giubileo 2025.
In questa sede si dà conto delle novità, contenute nel provvedimento, concernenti il “Trasferimento al Ministero del lavoro e delle politiche sociali delle funzioni dell’ANPAL”.
1.Soppressione dell’ANPAL.
1.1.L’articolo 3, commi da 1 a 6 e da 7 a 14, a decorrere dalla data di entrata in vigore del DPCM di riorganizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, trasferisce al medesimo Ministero le funzioni esercitate dall’ANPAL, le relative risorse strumentali, finanziarie ed umane – ad eccezione del personale del comparto ricerca che viene trasferito all’INAPP -, nonché la titolarità di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali. Pertanto, a decorrere dalla medesima data, viene soppressa l’ANPAL.
Durante l’esame del D.L. alla Camera è stato disposto che il personale di ricerca trasferito ad INAPP, al quale è applicato il CCNL degli Enti pubblici di ricerca, può chiedere il trasferimento presso altro ente di ricerca tra quelli elencati dalla normativa vigente, ai sensi di quanto previsto dal Testo unico sul pubblico impiego in materia di passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse. Anche a seguito del suddetto trasferimento di funzioni, viene altresì modificata la disciplina relativa all’articolazione in dipartimenti e alle aree funzionali di competenza del Ministero.
Si prevede, inoltre, la possibilità per il medesimo Ministero di avvalersi, fino al 31 dicembre 2026, di personale non dirigenziale a tempo indeterminato proveniente dagli enti dallo stesso vigilati. Infine, si dispone che la società ANPAL Servizi S.p.a. assume la denominazione di Sviluppo Lavoro Italia S.p.A. di cui vengono disciplinate le funzioni e la composizione
1.2. Giova ricordare che l’’ANPAL era un’Agenzia con personalità giuridica, autonomia organizzativa, regolamentare, amministrativa, contabile e di bilancio, e sottoposta alla vigilanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e al controllo della Corte dei conti, istituita dal D.Lgs. 150/2015 (artt. 4 e ss.) al fine, tra l’altro, di promuovere il diritto al lavoro, alla formazione e alla crescita professionale delle persone, di coordinare le misure di politica attiva del lavoro e la rete nazionale dei servizi per il lavoro e di sviluppare e gestire il sistema informativo del mercato del lavoro. In particolare, l’Anpal doveva assicurare un solido controllo sulla qualità della formazione professionale, di competenza delle regioni e degli enti per la formazione continua, nonché la gestione diretta delle politiche attive nelle regioni più arretrate o meno pronte a garantire, attraverso i centri per l’impiego, i livelli essenziali delle prestazioni a tutti i cittadini.
L’ANPAL doveva favorire l’integrazione tra le politiche passive (legate agli ammortizzatori sociali in caso di disoccupazione) e quelle attive. Al fine di migliorare la gestione del mercato del lavoro e il monitoraggio delle prestazioni erogate, l’ANPAL era incaricata di realizzare (in cooperazione con il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, le regioni e le province autonome, l’INPS e l’INAPP) un sistema informativo unitario che doveva fungere da base per la formazione del fascicolo elettronico del lavoratore, liberamente accessibile da parte delle istituzioni interessate. Tale disposizione è rimasta largamente inapplicata dato il mancato accordo tra il Ministero del Lavoro e le Regioni , che sono rimaste titolari della potestà legislativa in materia di politiche del lavoro.
E’ opportuno ricordare che l’ANPAL era nata con una certa (e forse poco meditata) idea dell’assetto costituzionale, poi naufragata a seguito del referendum del 4 dicembre 2016, voluto fortemente dall’allora Presidente del Consiglio Matteo Renzi e bocciato dagli elettori con circa il 60% delle preferenze.
L’aspetto della riforma costituzionale che presentava un legame intrinseco con il mercato del lavoro e con il Jobs Act era invero la modifica della ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni, che con il disegno della nuova Carta Costituzionale delineava un riaccentramento delle politiche attive del lavoro oltre che della regolazione di diversi aspetti della formazione professionale.
L’ANPAL è stata dunque istituita in un momento in cui si pensava che quella dualità stesse per venir meno. La riforma della Costituzione, approvata da entrambe le Camere nel 2016, prevedeva che la potestà legislativa in merito alle politiche attive del lavoro fosse di diretta competenza dello Stato; l’esito negativo del referendum popolare del 4 dicembre 2016, che ha bocciato le modifiche costituzionali proposte, ha avuto come risultato anche quello di lasciare tali competenze alle Regioni.
Non mancava però chi avvertiva che la centralizzazione di per sé, da sola, non avrebbe promosso lo sviluppo del sistema delle politiche attive in Italia, comparabili con le migliori esperienze nazionali in ambito europeo, anche in considerazione del fatto che non veniva sostenuta da risorse finanziarie adeguate.
2.Trasferimento al Ministero del lavoro delle funzioni dell’ANPAL e contestuale soppressione dell’Agenzia.
Al fine di garantire l’efficace coordinamento dei servizi e delle politiche attive del lavoro, incluso quello relativo all’utilizzo delle risorse europee e all’effettivo raggiungimento degli obiettivi stabiliti dal PNRR vengono trasferite al Ministero del lavoro e delle politiche sociali le funzioni dell’Agenzia nazionale politiche attive del lavoro (ANPAL), come disciplinate dal D.Lgs. 150/2015 e da ogni altra previsione di legge.
Tale trasferimento opera a decorrere dalla data di entrata in vigore del DPCM di riorganizzazione del Ministero, da adottare entro il 30 ottobre 2023.
Conseguentemente, l’Agenzia è soppressa a decorrere dalla medesima data (comma 1).
Alla luce del predetto trasferimento di funzioni si prevede che, dalla data suindicata, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali subentra nella titolarità di tutti i rapporti giuridici attivi e passivi, anche processuali, dell’ANPAL e che le risorse umane, strumentali e finanziarie dell’Agenzia soppressa siano trasferite al medesimo Ministero, nei cui ruoli transita il personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, ad eccezione del personale appartenente al comparto ricerca, che viene trasferito, unitamente alle correlate risorse finanziarie, all’INAPP (Istituto nazionale per l’analisi delle politiche pubbliche) (comma 2, primo periodo).
Durante l’esame del D.L. alla Camera è stato disposto che il suddetto personale di ricerca trasferito ad INAPP, al quale è applicato il CCNL degli Enti pubblici di ricerca, può chiedere il trasferimento presso altro ente di ricerca tra quelli elencati dalla normativa vigente, ai sensi di quanto previsto dal Testo unico sul pubblico impiego (articolo 30, c. 1, del D.Lgs. 165/2001[1]) in materia di passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse (comma 2-bis).
La disciplina del trasferimento delle suddette risorse da ANPAL al Ministero, ivi compreso il subentro nei contratti ancora in corso, nonché il trasferimento del personale dell’ANPAL afferente al comparto ricerca all’INAPP, unitamente alle correlate risorse finanziarie, avviene con il medesimo decreto (di cui al comma 1) di riorganizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali. conseguentemente rideterminata la dotazione organica del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e dell’INAPP. Si autorizza il Ministro dell’economia e delle finanze ad apportare, con propri decreti, le conseguenti variazioni di bilancio (comma 2, quarto, quinto, sesto e settimo periodo).
Si riconosce al Ministero del lavoro e delle politiche sociali la possibilità di avvalersi, fino al 31 dicembre 2026, di un contingente del personale dell’INAPP fino ad un numero massimo di unità di personale pari a quello trasferito dall’ANPAL, al fine di garantire la continuità delle attività svolte da tale personale, nonché per obiettivi di interesse comune di analisi, monitoraggio e valutazione delle politiche del lavoro e sociali.
Si dispone altresì che le attività e il contingente di personale interessato sono regolati da apposita convenzione non onerosa tra il Ministero e l’INAPP e che gli oneri restano a carico dell’ente di appartenenza (comma 2, ottavo, nono e decimo periodo). Si dispone, inoltre, che il bilancio di chiusura dell’ANPAL è deliberato dagli organi in carica alla data di cessazione dell’Agenzia, corredato della relazione redatta dall’organo interno di controllo in carica alla medesima data di cessazione dell’ANPAL e trasmesso, per l’approvazione, al Ministero del lavoro e delle politiche sociali e al Ministero dell’economia e delle finanze (comma 3).
Ogni riferimento all’ANPAL contenuto in norme di legge o in norme di rango secondario è da intendersi riferito al Ministero del lavoro e delle politiche sociali; il D.Lgs. 150/2015 è abrogato nelle parti incompatibili con le disposizioni del presente decreto legge (comma 4).
3.Trattamento economico del personale trasferito dall’ANPAL.
Per quanto concerne il trattamento economico del personale si dispone che:
− al personale non dirigenziale si applica il trattamento economico, compreso quello accessorio, previsto nell’amministrazione di destinazione e viene corrisposto un assegno ad personam riassorbibile pari all’eventuale differenza fra le voci fisse e continuative del trattamento economico dell’amministrazione di provenienza, ove superiore, e quelle riconosciute presso l’amministrazione di destinazione (comma 2, secondo periodo).
− al personale dirigenziale, nelle more dell’entrata in vigore del regolamento di riorganizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali ai sensi dell’articolo 13 del D.L. 173/2022, continuano ad applicarsi i contratti individuali di lavoro (stipulati ai sensi dell’articolo 19, c. 1, del D. Lgs. 165/2001) vigenti al 23 giugno 2023 (data di entrata in vigore del presente decreto legge).
4.Personale degli enti vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Al fine dello svolgimento dei propri fini istituzionali e nelle materie di interesse comune con gli enti vigilati, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali può avvalersi, fino al 31 dicembre 2026, di personale non dirigenziale con contratto di lavoro a tempo indeterminato proveniente dagli enti vigilati dallo stesso Ministero, attraverso l’istituto dell’assegnazione temporanea o altri analoghi istituti previsti dai rispettivi ordinamenti. Gli oneri relativi al trattamento economico, compresi quelli accessori, restano a carico degli enti di provenienza (comma 5).
Si ricorda che, in via generale, l’articolo 30, c. 2-sexies, del D.Lgs. 165/2001 riconosce alle pubbliche amministrazioni, per motivate esigenze organizzative, la possibilità di utilizzare in assegnazione temporanea, con le modalità previste dai rispettivi ordinamenti, personale di altre amministrazioni per un periodo non superiore a tre anni, fermo restando quanto già previsto da norme speciali sulla materia, nonché il regime di spesa eventualmente previsto da tali norme e dal medesimo D.Lgs. 165/2001.
5.Organizzazione e ordinamento del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e definizione delle funzioni di spettanza statale.
In merito alla riorganizzazione del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, si prevede che il DPCM che disciplinerà tale riorganizzazione – da emanarsi entro il 30 ottobre 2023 – provvederà, altresì, alla riorganizzazione degli uffici di diretta collaborazione del Ministro, per adeguarne compiti, funzioni e organico alla nuova organizzazione ministeriale (comma 1, ultimo periodo).
In merito alle funzioni e ai compiti esercitati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, viene modificata la disciplina vigente – di cui all’articolo 46 del D.Lgs. 300/1999 (come da ultimo modificato dall’articolo 1, c. 8, lett. a) del D.L. 44/2023) – relativa alle aree funzionali nel cui ambito il Ministero svolge le funzioni di spettanza statale, declinando nel dettaglio tali funzioni, anche in considerazione del suddetto trasferimento delle funzioni sino ad oggi poste in capo ad ANPAL. In particolare, si dispone (comma 6):
− con riferimento all’area funzionale relativa alle politiche sociali si specifica che essa comprende anche le politiche di inclusione, coesione e protezione sociale e che nel suo ambito rientrano: il Terzo settore; le politiche per i flussi migratori per motivi di lavoro; le politiche per l’inclusione dei cittadini stranieri; il coordinamento e raccordo con gli organismi europei e internazionali, nelle materie di competenza (numero 1, lett. a));
− con riferimento all’area funzionale relativa alle politiche del lavoro e per l’occupazione, si specifica che essa si realizza anche in ottica di genere e che nel suo ambito rientrano: i servizi per il lavoro; la regolazione dei rapporti di lavoro e tutela dei lavoratori; la tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro; la mediazione per la soluzione di controversie collettive di lavoro; la rappresentatività sindacale; le politiche previdenziali e assicurative; il coordinamento e raccordo con gli organismi europei e internazionali, nelle materie di competenza (numero 1, lett. b));
− con riferimento all’area funzionale relativa all’amministrazione generale si specifica che nel suo ambito rientrano: i servizi comuni e indivisibili; gli affari generali e l’attività di gestione del personale; la programmazione generale del fabbisogno del Ministero e il coordinamento delle attività in materia di reclutamento del personale; la rappresentanza della parte pubblica nei rapporti sindacali; la tenuta e la gestione di banche dati, delle piattaforme e dei sistemi informatici; gli acquisti centralizzati e la gestione logistica; il coordinamento della comunicazione istituzionale; le attività di analisi, ricerca e studio sulle attività di competenza del Ministero; il coordinamento e raccordo con gli organismi europei e internazionali, nelle materie di competenza (numero 1, lett. c));
− che il Ministero svolge, altresì, i compiti di vigilanza su enti e attività previsti dalla legislazione vigente e assicura il coordinamento e la gestione delle risorse e programmi a valere sul bilancio comunitario o a questo complementari (numero 2).
La norma in commento interviene altresì sull’ordinamento del Ministero, attraverso la modifica dell’articolo 47 del D.Lgs. 300/1999. In particolare, si conferma che il Ministero si articola in massimo tre dipartimenti, in riferimento alle suddette aree funzionali, mentre il numero massimo delle posizioni di livello dirigenziale generale è elevato da 12 a 15, ivi inclusi i capi dei dipartimenti, a seguito del trasferimento al Ministero delle 3 posizioni dirigenziali di prima fascia previste nella dotazione organica dell’ANPAL. Resta fermo che all’individuazione e all’organizzazione dei dipartimenti e delle direzioni generali si provvede sentite le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative (comma 6, lett. b)).
6.Sviluppo Lavoro Italia S.p.a.
A decorrere dalla data di soppressione dell’ANPAL la società ANPAL Servizi S.p.a. torna ad assumere la denominazione di Sviluppo Lavoro Italia S.p.A. – che aveva prima della costituzione dell’ANPAL -, configurata come soggetto in house del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, e tutte le disposizioni normative riferite ad ANPAL Servizi S.p.a. devono intendersi riferite alla suddetta società (commi 7 e 8). Il cambio di denominazione societaria da Italia Lavoro S.p.a. ad ANPAL Servizi S.p.a. era avvenuto a seguito dell’istituzione dell’ANPAL e del passaggio dell’intero capitale sociale dal Ministero dell’economia e finanze all’ANPAL stessa. Il D.L. 73/2021 (articolo 46, c. 4) ha ristabilito la situazione ex ante sia sotto il profilo della proprietà, sia per quanto riguarda il potere di indirizzo del Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
Il Ministero esercita in via esclusiva la vigilanza e il controllo analogo sulla società (comma 9, primo periodo). Conseguentemente, attraverso una modifica all’articolo 46, c. 4, del D.L. 73/2021, si dispone che, ai fini del suddetto controllo analogo il Ministero del lavoro e delle politiche sociali provvede direttamente, senza più il coinvolgimento dell’ANPAL (comma 14). Gli indirizzi di carattere generale sono definiti e approvati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali previa intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano (ai sensi dell’articolo 3, del D.Lgs. 281/1997). Si ricorda che il testo vigente prevede che l’approvazione di tali indirizzi spetti alla Conferenza permanente, su proposta del Ministero (comma 9, ultimo periodo).
Il cambiamento di denominazione deriva dalla soppressione dell’ANPAL e dalle riforme in materia di servizi e politiche attive del lavoro che rendono necessaria l’individuazione di un nuovo ruolo della Società nell’attuazione di tali politiche, nel rispetto del dettato costituzionale che assegna competenze concorrenti tra lo Stato, le regioni e le provincie autonome. Per realizzare tale governance la norma dispone una diretta partecipazione all’organo amministrativo da parte delle regioni e delle province autonome di Trento e Bolzano oltre che la definizione delle linee di indirizzo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano.
Per quanto concerne la composizione della società in oggetto, si prevede che il consiglio di amministrazione della società è composto da cinque membri, di cui tre, incluso il Presidente, nominati dal Ministro del lavoro e delle politiche sociali, uno nominato dal Ministro dell’economia e delle finanze e uno nominato su designazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Dall’attuazione di tale previsione non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica (comma 11).
Dalla nuova composizione del Consiglio di amministrazione, i cui componenti passano da 3 a 5, non derivano nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, atteso che la società non è mai stata dotata di un finanziamento pubblico specifico per la remunerazione dei suoi organi e che tale remunerazione è operata nei margini complessivi dei contributi istituzionali (invariati) di cui è già dotata. Inoltre, tale incremento dei componenti, si giustifica con l’esigenza di maggiore rappresentatività delle istanze regionali.
La società si avvale, altresì, di un comitato consultivo strategico composto di dieci membri, in rappresentanza delle parti sociali più rappresentative, presieduto dal presidente del consiglio di amministrazione di Sviluppo Lavoro Italia S.p.A. e i suoi componenti non hanno diritto a compensi, gettoni di presenza, rimborsi di spesa o altri emolumenti, comunque denominati (comma 12).
In conseguenza delle suddette previsioni, si dispone che lo statuto della società sia corrispondentemente adeguato entro quarantacinque giorni dal 23 giugno 2023 (data di entrata in vigore del presente decreto legge) (comma 13).
[1] In base al cit. art. 30, c. 1, del D.Lgs. 165/2001, le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti, appartenenti a una qualifica corrispondente e in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento, previo assenso dell’amministrazione di appartenenza nel caso in cui si tratti di posizioni dichiarate motivatamente infungibili dall’amministrazione cedente o di personale assunto da meno di tre anni o qualora la mobilità determini una carenza di organico superiore al 20 per cento nella qualifica corrispondente a quella del richiedente. Tali disposizioni non si applicano al personale delle aziende e degli enti del servizio sanitario nazionale e degli enti locali con un numero di dipendenti a tempo indeterminato non superiore a 100, per i quali è comunque richiesto il previo assenso dell’amministrazione di appartenenza.
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