Distacco di lavoratori. Direttiva 2014/67/UE. Articolo 20: sanzioni, proporzionalità, primato del diritto dell’UE.

Corte di giustizia dell’Unione europea. Sentenza 8 marzo 2022, in causa C-205/20, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Effetto diretto).

Nota di Gustav Ida

1. Con la sentenza 8 marzo 2022 (C‑205/20, NE c. Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld) la Corte di giustizia dell’UE ha precisato che l’art. 20 della Direttiva 2014/67/UE, concernente l’applicazione della direttiva 96/71/CE relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi e recante modifica del regolamento (UE) n. 1024/2012 relativo alla cooperazione amministrativa attraverso il sistema di informazione del mercato interno (“regolamento IMI”), è dotato di effetto diretto laddove esige che le sanzioni da esso previste siano proporzionate e può quindi essere invocato dai singoli dinanzi ai giudici nazionali nei confronti di uno Stato membro che l’abbia recepito in modo non corretto. A questo fine, il principio del primato del diritto dell’Unione deve essere interpretato nel senso che esso impone alle autorità nazionali l’obbligo di disapplicare una normativa nazionale, parte della quale è contraria al requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto al cit. art. 20 della direttiva 2014/67, nei soli limiti necessari per consentire l’irrogazione di sanzioni proporzionate.

Pertanto, il giudice nazionale deve assicurarsi che le sanzioni per la violazione di obblighi amministrativi siano proporzionate.  

2. La Corte di giustizia dell’UE concorda con quanto deciso dal giudice nazionale e afferma che il requisito di proporzionalità delle sanzioni, ex articolo 20 della Direttiva 2014/67/UE deve ritenersi incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere invocato da un singolo e applicato dalle autorità amministrative nonché dai giudici nazionali. Pertanto, se uno Stato membro va oltre il suo potere discrezionale e legifera adottando sanzioni sproporzionate in caso di violazione delle disposizioni nazionali prese in attuazione della direttiva in parola, l’interessato può invocare direttamente il requisito di proporzionalità delle sanzioni enunciato nel suddetto articolo 20. Aggiunge la Corte che, in base al principio del primato del diritto dell’Unione, il giudice nazionale è tenuto a  disapplicare la normativa nazionale nella parte in cui si pone in contrasto con il requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto all’articolo 20 della suddetta direttiva, rimodulando la sanzione affinché risulti di importo proporzionato.

3. La società CONVOI s. r. o., stabilita in Slovacchia e rappresentata da NE, ha distaccato taluni dipendenti presso una società stabilita a Fürstenfeld (Austria). Con una decisione adottata nel giugno 2018, sulla base di accertamenti effettuati durante un controllo risalente a qualche mese prima, la Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (autorità amministrativa del distretto di Hartberg-Fürstenfeld, Austria) ha inflitto a NE una sanzione pecuniaria di un importo di EUR 54.000, in ragione dell’inosservanza di diversi obblighi previsti dalla legge austriaca in materia di diritto del lavoro, relativi, segnatamente, alla conservazione e alla messa a disposizione di documentazione salariale e previdenziale.

4. NE ha presentato un ricorso avverso detta decisione presso il giudice del rinvio, il Landesverwaltungsgericht Steiermark (Tribunale amministrativo regionale della Stiria, Austria). Nell’ottobre 2018, detto giudice, interrogandosi sulla conformità al diritto dell’Unione e, in particolare, al principio di proporzionalità enunciato segnatamente all’art. 20 della Dir. n. 2014/67[1]di sanzioni quali quelle previste dalla normativa austriaca di cui trattasi, aveva adito la Corte in via pregiudiziale.

Nella sua ordinanza del 19 dicembre 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld[2], la Corte aveva constatato il carattere sproporzionato della combinazione di diversi elementi del regime austriaco di sanzioni inflitte per violazione di obblighi, essenzialmente amministrativi, di conservazione di documenti concernenti il distacco di lavoratori. Rilevando che, a seguito di tale ordinanza, il legislatore nazionale non ha modificato la normativa di cui trattasi, e tenuto conto della soluzione adottata dalla Corte nella sentenza del 4 ottobre 2018, Link Logistik N&N[3], il giudice del rinvio ha deciso di interrogare la Corte sulla questione se ed eventualmente in che misura tale normativa possa essere disapplicata. Infatti, in tale sentenza del 4 ottobre 2018, Link Logistik N&N, la Corte aveva considerato priva di effetto diretto una disposizione del diritto dell’Unione analoga all’art. 20 della Dir. n. 2014/67[4].

5. Con la sua sentenza, la Corte, riunita in Grande Sezione, si pronuncia, da un lato, sulla questione se il requisito di proporzionalità delle sanzioni abbia effetto diretto. Dall’altro, essa precisa la portata degli obblighi incombenti ad un giudice nazionale investito di una controversia nella quale occorra applicare norme nazionali che impongono sanzioni sproporzionate.

Giudizio della Corte.

In primo luogo, la Corte dichiara che l’art.20 della Dir. n. 2014/67, nella parte in cui richiede che le sanzioni che esso prevede siano proporzionate, è dotato di effetto diretto e può pertanto essere invocato dai singoli dinanzi ai giudici nazionali nei confronti di uno Stato membro che ne abbia fatto una trasposizione erronea.

Per ritenere, innanzitutto, che il requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto da detta disposizione presenti un carattere incondizionato, la Corte rileva che la formulazione della medesima delinea tale requisito in termini assoluti. Inoltre, il divieto di adottare sanzioni sproporzionate, conseguente a tale requisito, non richiede l’intervento di alcun atto delle istituzioni dell’Unione e tale disposizione non conferisce agli Stati membri la facoltà di condizionare o di restringere la portata di tale divieto.

A tal proposito, la circostanza che l’art. 20 di tale direttiva debba essere oggetto di trasposizione non rimette in discussione il carattere incondizionato del requisito di proporzionalità delle sanzioni ivi previsto.

Per considerare, poi, che il requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto dall’art. 20 della Dir. n. 2014/67 presenti un carattere sufficientemente preciso, la Corte constata che il margine di discrezionalità lasciato da tale disposizione agli Stati membri per definire il regime di sanzioni applicabile in caso di violazione delle disposizioni nazionali adottate in virtù di detta direttiva trova i suoi limiti nel divieto enunciato in maniera generale e in termini inequivocabili di prevedere sanzioni sproporzionate.

L’esistenza di un siffatto margine discrezionale non esclude pertanto che possa essere effettuato un controllo giurisdizionale sulla trasposizione di tale disposizione.

In secondo luogo, la Corte osserva che il principio del primato impone alle autorità nazionali l’obbligo di disapplicare qualsiasi normativa nazionale parte della quale sia contraria al requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto dall’art. 20 della Dir. n. 2014/67, solo nella misura necessaria per consentire l’irrogazione di sanzioni proporzionate. Ricordando che, se una normativa nazionale come quella di cui trattasi nel procedimento principale è idonea al raggiungimento degli obiettivi legittimi perseguiti, la Corte ribadisce che tale normativa va oltre i limiti di quanto necessario per il raggiungimento di tali obiettivi in ragione della combinazione delle sue diverse caratteristiche[5]. Tuttavia, prese isolatamente, tali caratteristiche non violano necessariamente detto requisito. Pertanto, al fine di garantire la piena efficacia del requisito di proporzionalità delle sanzioni previsto dall’art. 20 della Dir. n. 2014/67, spetta al giudice del rinvio investito di un ricorso avverso una sanzione come quella di cui trattasi nel procedimento principale disapplicare la parte della normativa nazionale da cui discende il carattere sproporzionato delle sanzioni, in modo da comportare l’irrogazione di sanzioni proporzionate, che restino al tempo stesso efficaci e dissuasive. La circostanza che la sanzione irrogata sarà meno severa della sanzione prevista dalla normativa nazionale applicabile non può considerarsi in contrasto con i principi di certezza del diritto, di legalità dei reati e delle pene e di irretroattività del diritto penale, in quanto la sanzione è comunque adottata in applicazione di detta normativa. Inoltre, poiché il requisito di proporzionalità previsto dall’art. 20 della Dir. n. 2014/67 implica una limitazione delle sanzioni che deve essere osservata da tutte le autorità nazionali responsabili dell’applicazione di tale requisito nell’ambito delle loro competenze, pur consentendo loro di irrogare sanzioni diverse a seconda della gravità dell’infrazione in base alla normativa nazionale applicabile, non si può ritenere che tale requisito pregiudichi il principio della parità di trattamento.

NOTE

[1] Direttiva 2014/67/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, concernente l’applicazione della direttiva 96/71/CE relativa al distacco dei lavoratori nell’ambito di una prestazione di servizi e recante modifica del regolamento (UE) n. 1024/2012 relativo alla cooperazione amministrativa attraverso il sistema di informazione del mercato interno (“regolamento IMI”).

[2] Ordinanza del 19 dicembre 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld, C-645/18. Più specificamente, in tale ordinanza, la Corte ha dichiarato che l’art. 20 della Dir. n. 2014/67, che richiede che le sanzioni che esso prevede debbano essere proporzionate, osta a una normativa nazionale che prevede, in caso di inadempimento di obblighi in materia di diritto del lavoro relativi alla dichiarazione di lavoratori e alla conservazione di documenti salariali, l’imposizione di sanzioni pecuniarie di importo elevato che non possono essere inferiori a un importo predefinito, che sono imposte cumulativamente per ogni lavoratore interessato e senza massimale, e alle quali si aggiunge un contributo alle spese del procedimento pari al 20% del loro importo in caso di rigetto del ricorso proposto avverso la decisione che le impone.

[3] Sentenza del 4 ottobre 2018, Link Logistik N&N, C-384/17.

[4]  In tale sentenza del 4 ottobre 2018, Link Logistik N&N, C-384/17, la Corte si pronunciava sull’art. 9 bis della Dir. n. 1999/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture, come modificata dalla Dir. n. 2011/76/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 27 settembre 2011. Tale disposizione prevede anch’essa un requisito di proporzionalità delle sanzioni irrogate in caso di violazioni delle disposizioni nazionali adottate in applicazione della Dir. n.1999/62.

[5] Ordinanza del 19 dicembre 2019, Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld, C-645/18.