Guerra in Ucraina. Versailles e la mutua assistenza europea.

Articolo di Mariola Urrea Corres, profesora titular de Derecho Internacional y de la UE en la Universidad de La Rioja (Spagna).

Fonte: Diario del Derercho-Iustel 21/03/2022

El día 21 de marzo de 2022 se ha publicado, en el diario El País, un artículo de Mariola Urrea Corres en el cual la autora considera que la agresión a Ucrania está permitiendo construir una versión en el ámbito de la defensa y la seguridad del ‘whatever it takes’ con el que el BCE defendió la moneda común en la crisis financiera.

1. Note introduttive. A cura della redazione di “Luci sul lavoro-DPL on line”.

1.1.La Dichiarazione di Versailles del 10 e 11 marzo 2022.

Il Consiglio europeo, in occasione della riunione informale svolta a Versailles il 10 e 11 marzo 2022, ha adottato una dichiarazione nella quale, in particolare, per quanto riguarda l’Ucraina, si afferma che l’UE:

a) continuerà a fornire sostegno politico, finanziario, materiale e umanitario all’Ucraina, impegnandosi alla ricostruzione di un’Ucraina democratica una volta che sarà cessato il conflitto;

b) è determinata ad aumentare la pressione sulla Russia e sulla Bielorussia, procedendo ad adottare rapidamente ulteriori sanzioni;

c) offrirà protezione temporanea a tutti i rifugiati di guerra dell’Ucraina e sostegno umanitario, medico e finanziario a tutti i rifugiati e ai paesi che li ospitano, esortando al contempo la Russia a rispettare pienamente il diritto internazionale umanitario e a garantire un passaggio sicuro ai civili che vogliono andare via;

d) riconosce le aspirazioni europee e la scelta europea dell’Ucraina, ribadendo che l’Ucraina appartiene alla famiglia europea, e indicando che, nell’attesa del parere della Commissione sulla domanda di adesione dell’Ucraina, intende rafforzare ulteriormente il partenariato con l’Ucraina, sostenendola nel perseguimento del suo percorso europeo.

Si ricorda, inoltre, che nella dichiarazione di Versailles l’UE dichiara di voler assumere maggiori responsabilità per la propria sicurezza e di compiere ulteriori passi verso la costruzione della sovranità europea, la riduzione delle dipendenze e la messa a punto di un nuovo modello di crescita e di investimento per il 2030, adottando una serie di iniziative volte a:

i) rafforzare le capacità di difesa dell’UE;

ii) ridurre le dipendenze energetiche;

iii) costruire una base economica più solida.

1.2.La clausola di mutua assistenza è stata invocata per la prima volta dal governo francese dopo gli attacchi terroristici del 13 novembre 2015 a Parigi. La sua rilevanza è stata sottolineata nele settimane scorse dalle prime ministre di Svezia e Finlandia in una lettera al presidente del Consiglio Europeo Charles Michel. I due Paesi scandinavi fanno parte dell’Ue ma non della Nato e sono la prima prossima e la seconda confinante con la Federazione Russa.

A complemento della strategia Ue la forza di dispiegamento rapido, primo nucleo militare operativo dell’Unione, che dovrebbe essere pronta nel 2025. Dovrebbe poter contare su “cinquemila soldati”. Prima della fine del 2022 verranno delineati gli scenari per l’utilizzo operativo del corpo.
Un’Europa più forte e capace in materia di sicurezza e difesa contribuirà positivamente alla sicurezza globale e transatlantica «e sarà complementare alla Nato, che rimane il fondamento della difesa collettiva per i suoi membri», assicura il Consiglio. «Le minacce sono in aumento e il costo dell’inazione è chiaro. La Bussola strategica [di cui abbiamo dato conto in questo Giornale, in data  23 Marzo 2022] “è una guida per l’azione”, ha aggiunto Borrell. «Stabilisce un percorso ambizioso per la nostra politica di sicurezza e difesa per il prossimo decennio. Ci aiuterà ad affrontare le nostre responsabilità di sicurezza, di fronte ai nostri cittadini e al resto del mondo. Se non ora, quando?».

2. VERSALLES Y LA ASISTENCIA MUTUA EUROPEA.

Por Mariola Urrea Corres.

[…] El Consejo Europeo reunido informalmente en Versalles el 10 y el 11 de marzo confirmó el compromiso de la Unión Europea con la defensa de sus Estados a través de la cláusula de asistencia mutua. No se pudo buscar mejor emplazamiento para escenificar lo que ya estaba previsto en el artículo 42.7 del Tratado de la UE, pero casi nadie creía necesario tomarlo en consideración. Sin embargo, la agresión rusa a la soberanía territorial de Ucrania y la amenaza a la seguridad de los europeos ha ofrecido los incentivos suficientes para que la Unión y sus Estados asuman la misión de responsabilizarse de su seguridad. Pero ¿en qué consiste realmente la citada asistencia mutua? Hablamos de un mecanismo vigente desde 2009 en virtud del cual “si un Estado miembro es objeto de una agresión armada en su territorio, los demás Estados miembros le deberán ayuda y asistencia con todos los medios a su alcance, de conformidad con el artículo 51 de la Carta de la ONU”. La claridad del enunciado no despeja las dudas sobre la operatividad práctica de este instrumento desde su incorporación en la reforma de Lisboa.

Las razones para imaginar las resistencias que provoca una asistencia mutua se asientan en las distintas concepciones de seguridad que tradicionalmente han mantenido los Estados de la Unión. La propia regulación jurídica contemplaba ya desde el origen este difícil equilibrio. Así, el Tratado incorporó la realidad de los Estados neutrales a través de una formulación que parece excluirlos de compromisos, aunque no de los beneficios de protección. La cláusula reconoció también las obligaciones preferentes que tienen ya contraídas aquellos Estados que son además miembros de la OTAN (“los compromisos y la cooperación en este ámbito seguirán ajustándose a los compromisos adquiridos en el marco de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, que seguirá siendo, para los Estados miembros que forman parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva y el organismo de ejecución de ésta”).

A las dificultades reflejadas en el diseño de esta asistencia mutua y su relación con la fórmula de defensa equivalente de la OTAN se unen también los obstáculos para concretar la materialización efectiva de dicha asistencia en caso de agresión a un Estado miembro de la Unión. El primero de ellos trae causa de la necesidad de determinar el alcance de ese deber que los Estados asumen, según establece el Tratado, “con todos los medios a su alcance”. El segundo obstáculo, de carácter más operativo, conecta con la manera en la que dicha ayuda debe articularse por tratarse de un ámbito que incide sobre competencias y capacidades estatales. La ausencia de un desarrollo normativo sobre esta obligación no permite profundizar mucho más sobre esta cuestión. Tampoco ofrece respuestas de utilidad el único supuesto en el que dicha cláusula ha sido invocada.

Efectivamente, sólo hay un precedente de su uso. Fue Francia quien solicitó su activación tras los atentados terroristas de París en 2015. Aunque su aplicación encontró el apoyo de todos los Estados, la realidad es que existía otro instrumento más adecuado que, sin embargo, no se utilizó. También entonces fue objeto de crítica el hiperliderazgo que ejerció Francia al acordar con cada uno de los Estados, de manera bilateral y sin intervención de las instituciones europeas, la manera de materializar su contribución. Una práctica que difícilmente resultaría ahora aceptable si las circunstancias exigieran activar el mecanismo. De hecho, la Comisión Europea ya está ejerciendo una labor de coordinación y financiación de material ofensivo y defensivo destinado a Ucrania que bien podría convertirse en una fórmula válida para “comunitarizar” el procedimiento.

Más allá de todas las dificultades expuestas, la amenaza que supone la agresión de Rusia en territorio europeo y las expresiones de hostilidad vertidas sobre otros Estados de la Unión dotan de pleno significado la voluntad europea de perfeccionar sus estructuras de defensa, así como sus capacidades de respuesta. Además de reafirmar la relación transatlántica y la cooperación UE-OTAN como elementos fundamentales para la seguridad de los europeos, los jefes de Estado y Gobierno hacen bien en reconocer la importancia que tiene la cláusula de asistencia mutua como expresión real de la solidaridad entre los Estados miembros. Así, la Declaración de Versalles constituye una suerte de garantía de que la Unión está en disposición de hacer todo lo que sea necesario para proteger mejor a sus ciudadanos y a los territorios de los Estados miembros. Bien podría decirse, en suma, que la agresión a Ucrania está permitiendo en materia de defensa una reformulación del “whatever it takes” que utilizó el Banco Central Europeo en el peor momento de la crisis financiera con el fin hacer creíble ante los mercados el poder de la Unión para defender su moneda. Entonces funcionó. También ahora necesitamos que funcione y que esa Europa capaz de actuar de manera autónoma en defensa de nuestro sistema democrático resulte definitivamente creíble para todos […]..