Il  Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza italiano (PNRR). Struttura e obiettivi generali.

di B.Torres 

1.Preparazione e approvazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza.

Il 27 maggio 2020, la Commissione europea ha proposto lo strumento Next Generation EU, dotato di 750 miliardi di euro, oltre a un rafforzamento mirato del bilancio a lungo termine dell’UE per il periodo 2021- 2027. Il 21 luglio 2020, durante il Consiglio Europeo, i capi di Stato o di governo dell’UE hanno raggiunto un accordo politico sul pacchetto. Nel settembre 2020, il Comitato interministeriale per gli Affari Europei (CIAE) ha approvato una proposta di linee guida per la redazione del PNRR, che è stata sottoposta all’esame del Parlamento italiano. Il 13 e 14 ottobre 2020 le Camere si sono pronunciate con un atto di indirizzo che invitava il Governo a predisporre il Piano garantendo un ampio coinvolgimento del settore privato, degli enti locali e delle forze produttive del Paese. Nei mesi successivi, ha avuto luogo un’approfondita interlocuzione informale con la task force della Commissione europea. Il 12 gennaio 2021 il Consiglio dei ministri ha approvato una proposta di PNRR sulla quale il Parlamento ha svolto un approfondito esame, approvando le proprie conclusioni il 31 marzo 2021. Il Governo ha provveduto ad una riscrittura del Piano, anche alla luce delle osservazioni del Parlamento. Nel mese di aprile 2021, il piano è stato discusso con gli enti territoriali, le forze politiche e le parti sociali. Nell’ultima settimana di aprile, dopo l’approvazione del Parlamento e l’ultimo passaggio in Consiglio dei Ministri, il PNRR è stato inviato alla Commissione europea entro i termini. 

2.Struttura e articolazione del PNRR.

Il Piano si articola in sedici componenti, raggruppate in sei Missioni. Queste ultime sono coerenti con i sei Pilastri menzionati dal “Regolamento RRF” (Regolamento UE, 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 febbraio 2021, “che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza:  c.d. Recovery Fund”), anche se la formulazione segua una sequenza e un’aggregazione di poco differente.

Missione 1. Digitalizzazione, innovazione, competitività e cultura (3 componenti; stanzia complessivamente 49,2 miliardi, di cui 40,7 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 8,5 miliardi dal Fondo complementare). Sostiene la transizione digitale del Paese, nella modernizzazione della pubblica amministrazione, nelle infrastrutture di comunicazione e nel sistema produttivo. Ha l’obiettivo di garantire la copertura di tutto il territorio con reti a banda ultra-larga, migliorare la competitività delle filiere industriali, agevolare l’internazionalizzazione delle imprese. Investe inoltre sul rilancio di due settori che caratterizzano l’Italia: il turismo e la cultura. Gli investimenti previsti nel piano assicurano la fornitura di banda ultra-larga e connessioni veloci in tutto il Paese. In particolare, portano la connettività a 1 Gbps in rete fissa a circa 8,5 milioni di famiglie e a 9.000 edifici scolastici che ancora ne sono privi, e assicurano connettività adeguata ai 12.000 punti di erogazione del Servizio Sanitario Nazionale. Viene avviato anche un Piano Italia 5G per il potenziamento della connettività mobile in aree a fallimento di mercato. Il Piano prevede incentivi per l’adozione di tecnologie innovative e competenze digitali nel settore privato, e rafforza le infrastrutture digitali della pubblica amministrazione, ad esempio facilitando la migrazione al cloud. Per turismo e cultura, sono previsti interventi di valorizzazione dei siti storici e di miglioramento delle strutture turistico-ricettive.

Missione 2: Rivoluzione verde e transizione ecologica (4 componenti; stanzia complessivamente 68,6 miliardi, di cui 59,3 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 9,3 miliardi dal Fondo complementare). È volta a realizzare la transizione verde ed ecologica della società e dell’economia per rendere il sistema sostenibile e garantire la sua competitività. Comprende interventi per l’agricoltura sostenibile e per migliorare la capacità di gestione dei rifiuti; programmi di investimento e ricerca per le fonti di energia rinnovabili; investimenti per lo sviluppo delle principali filiere industriali della transizione ecologica e la mobilità sostenibile. Prevede inoltre azioni per l’efficientamento del patrimonio immobiliare pubblico e privato; e iniziative per il contrasto al dissesto idrogeologico, per salvaguardare e promuovere la biodiversità del territorio, e per garantire la sicurezza dell’approvvigionamento e la gestione sostenibile ed efficiente delle risorse idriche.

Il Piano prevede investimenti e riforme per l’economia circolare e la gestione dei rifiuti, per raggiungere target ambiziosi come il 65 per cento di riciclo dei rifiuti plastici e il 100 per cento di recupero nel settore tessile. Il Piano stanzia risorse per il rinnovo del trasporto pubblico locale, con l’acquisto di bus a bassa emissione, e per il rinnovo di parte della flotta di treni per il trasporto regionale con mezzi a propulsione alternativa.

Sono previsti corposi incentivi fiscali per incrementare l’efficienza energetica di edifici privati e pubblici. Le misure consentono la ristrutturazione di circa 50.000 edifici l’anno. Il Governo prevede importanti investimenti nelle fonti di energia rinnovabile e semplifica le procedure di autorizzazione nel settore. Si sostiene la filiera dell’idrogeno, e in particolare la ricerca di frontiera, la sua produzione e l’uso locale nell’industria e nel trasporto. Il Piano investe nelle infrastrutture idriche, con l’obiettivo di ridurre le perdite nelle reti per l’acqua potabile del 15 per cento, e nella riduzione del dissesto idrogeologico.

Missione 3: Infrastrutture per una mobilità sostenibile (2 componenti;  stanzia complessivamente 31,4 miliardi , di cui 25,1 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 6,3 miliardi dal Fondo complementare). Si pone l’obiettivo di rafforzare ed estendere l’alta velocità ferroviaria nazionale e potenziare la rete ferroviaria regionale, con una particolare attenzione al Mezzogiorno. Potenzia i servizi di trasporto merci secondo una logica intermodale in relazione al sistema degli aeroporti. Promuove l’ottimizzazione e la digitalizzazione del traffico aereo. Punta a garantire l’interoperabilità della piattaforma logistica nazionale (PNL) per la rete dei porti. Il suo obiettivo primario è lo sviluppo razionale di un’infrastruttura di trasporto moderna, sostenibile e estesa a tutte le aree del Paese. Il Piano prevede un importante investimento nei trasporti ferroviari ad alta velocità. A regime, vengono consentiti significativi miglioramenti nei tempi di percorrenza, soprattutto nel centro-sud. Ad esempio, si risparmierà 1 ora e 30 minuti sulla tratta Napoli-Bari, 1 ora e 20 minuti sulla tratta Roma-Pescara, e 1 ora sulla tratta Palermo-Catania.  Il Governo investe inoltre nella modernizzazione e il potenziamento delle linee ferroviarie regionali, sul sistema portuale e nella digitalizzazione della catena logistica

Missione 4: Istruzione e ricerca (2 componenti; stanzia complessivamente 31,9 miliardi di euro, di cui 30,9 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 1 miliardo dal Fondo complementare). Punta a colmare le carenze strutturali, quantitative e qualitative, dell’offerta di servizi di istruzione nel nostro Paese, in tutto in ciclo formativo. Prevede l’aumento dell’offerta di posti negli asili nido, favorisce l’accesso all’università, rafforza gli strumenti di orientamento e riforma il reclutamento e la formazione degli insegnanti. Include anche un significativo rafforzamento dei sistemi di ricerca di base e applicata e nuovi strumenti per il trasferimento tecnologico, per innalzare il potenziale di crescita. l Piano investe negli asili nido, nelle scuole materne, nei servizi di educazione e cura per l’infanzia. Crea 152.000 posti per i bambini fino a 3 anni e 76.000 per i bambini tra i 3 e i 6 anni. Il Governo investe nel risanamento strutturale degli edifici scolastici, con l’obiettivo di ristrutturare una superficie complessiva di 2.400.000 metri quadrati. Inoltre, si prevede una riforma dell’orientamento, dei programmi di dottorato e dei corsi di laurea, ad esempio con l’aggiornamento della disciplina dei dottorati e un loro aumento di circa 3.000 unità. Si sviluppa l’istruzione professionalizzante e si rafforza la filiera della ricerca e del trasferimento tecnologico.

Missione 5: Coesione e inclusione (3 componenti ; stanzia complessivamente 22,4 miliardi, di cui 19,8 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 2,6 miliardi dal Fondo complementare). Investe nelle infrastrutture sociali, rafforza le politiche attive del lavoro e sostiene il sistema duale e l’imprenditoria femminile. Migliora il sistema di protezione per le situazioni di fragilità sociale ed economica, per le famiglie, per la genitorialità. Promuove inoltre il ruolo dello sport come fattore di inclusione. Un’attenzione specifica è riservata alla coesione territoriale, col rafforzamento delle Zone Economiche Speciali e la Strategia nazionale delle aree interne. Potenzia il Servizio Civile Universale e promuove il ruolo del terzo settore nelle politiche pubbliche. Il Governo investe nello sviluppo dei centri per l’impiego e nell’imprenditorialità femminile, con la creazione di un nuovo Fondo Impresa Donna. Si rafforzano i servizi sociali e gli interventi per le vulnerabilità, ad esempio con interventi dei Comuni per favorire una vita autonoma alle persone con disabilità. Sono previsti investimenti infrastrutturali per le Zone Economiche Speciali e interventi di rigenerazione urbana per le periferie delle città metropolitane.

Missione 6: Salute (2 componenti; stanzia complessivamente 18,5 miliardi, di cui 15,6 miliardi dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza e 2,9 miliardi dal Fondo complementare). È focalizzata su due obiettivi: il rafforzamento della prevenzione e dell’assistenza sul territorio, con l’integrazione tra servizi sanitari e sociali, e l’ammodernamento delle dotazioni tecnologiche del Servizio Sanitario Nazionale (SSN). Potenzia il Fascicolo Sanitario Elettronico e lo sviluppo della telemedicina. Sostiene le competenze tecniche, digitali e manageriali del personale del sistema sanitario, oltre a promuovere la ricerca scientifica in ambito biomedico e sanitario. Il Piano investe nell’assistenza di prossimità diffusa sul territorio e attiva 1.288 Case di comunità e 381 Ospedali di comunità. Si potenzia l’assistenza domiciliare per raggiungere il 10 per cento della popolazione con più di 65 anni, la telemedicina e l’assistenza remota, con l’attivazione di 602 Centrali Operative Territoriali. Il Governo investe nell’aggiornamento del parco tecnologico e delle attrezza per diagnosi e cura, con l’acquisto di 3.133 nuove grandi attrezzature, e nelle infrastrutture ospedaliere, ad esempio con interventi di adeguamento antisismico. Il Piano rafforza l’infrastruttura tecnologica per la raccolta, l’elaborazione e l’analisi dei dati, inclusa la diffusione del Fascicolo Sanitario Elettronico. 

3. Il Piano prevede un ampio programma di riforme, ritenute necessarie per facilitare la sua attuazione e contribuire alla modernizzazione del Paese e all’attrazione di investimenti.

Dalla Premessa al PNRR. “Il governo intende attuare quattro importanti riforme di contesto – pubblica amministrazione, giustizia, semplificazione della legislazione e promozione della concorrenza.

La riforma della pubblica amministrazione migliora la capacità amministrativa a livello centrale e locale; rafforza i processi di selezione, formazione e promozione dei dipendenti pubblici; incentiva la semplificazione e la digitalizzazione delle procedure amministrative. Si basa su una forte espansione dei servizi digitali, negli ambiti dell’identità, dell’autenticazione, della sanità e della giustizia. L’obiettivo è una marcata sburocratizzazione per ridurre i costi e i tempi che attualmente gravano su imprese e cittadini.

La riforma della giustizia ha l’obiettivo di affrontare i nodi strutturali del processo civile e penale e rivedere l’organizzazione degli uffici giudiziari. Nel campo della giustizia civile si semplifica il rito processuale, in primo grado e in appello, e si implementa definitivamente il processo telematico. Il Piano predispone inoltre interventi volti a ridurre il contenzioso tributario e i tempi della sua definizione. In materia penale, il Governo intende riformare la fase delle indagini e dell’udienza preliminare; ampliare il ricorso a riti alternativi; rendere più selettivo l’esercizio dell’azione penale e l’accesso al dibattimento; definire termini di durata dei processi.

La riforma finalizzata alla razionalizzazione e semplificazione della legislazione abroga o modifica leggi e regolamenti che ostacolano eccessivamente la vita quotidiana dei cittadini, le imprese e la pubblica amministrazione. La riforma interviene sulle leggi in materia di pubbliche amministrazioni e di contratti pubblici, sulle norme che sono di ostacolo alla concorrenza, e sulle regole che hanno facilitato frodi o episodi corruttivi.

Un fattore essenziale per la crescita economica e l’equità è la promozione e la tutela della concorrenza. La concorrenza non risponde solo alla logica del mercato, ma può anche contribuire ad una maggiore giustizia sociale. La Commissione europea e l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, nella loro indipendenza istituzionale, svolgono un ruolo efficace nell’accertare e nel sanzionare cartelli tra imprese, abusi di posizione dominante e fusioni o acquisizioni di controllo che ostacolano sensibilmente il gioco competitivo. Il Governo s’impegna a presentare in Parlamento il disegno di legge annuale per il mercato e la concorrenza e ad approvare norme che possano agevolare l’attività d’impresa in settori strategici, come le reti digitali, l’energia e i porti. Il Governo si impegna inoltre a mitigare gli effetti negativi prodotti da queste misure e a rafforzare i meccanismi di regolamentazione. Quanto più si incoraggia la concorrenza, tanto più occorre rafforzare la protezione sociale.

Il Governo ha predisposto uno schema di governance del Piano che prevede una struttura di coordinamento centrale presso il Ministero dell’economia. Questa struttura supervisiona l’attuazione del Piano ed è responsabile dell’invio delle richieste di pagamento alla Commissione europea, invio che è subordinato al raggiungimento degli obiettivi previsti. Accanto a questa struttura di coordinamento, agiscono strutture di valutazione e di controllo. Le amministrazioni sono invece responsabili dei singoli investimenti e delle singole riforme e inviano i loro rendiconti alla struttura di coordinamento centrale. Il Governo costituirà anche delle task force locali che possano aiutare le amministrazioni territoriali a migliorare la loro capacità di investimento e a semplificare le procedure. Il Governo stima che gli investimenti previsti nel Piano avranno un impatto significativo sulle principali variabili macroeconomiche. Nel 2026, l’anno di conclusione del Piano, il prodotto interno lordo sarà di 3,6 punti percentuali più alto rispetto all’andamento tendenziale. Nell’ultimo triennio dell’orizzonte temporale (2024-2026), l’occupazione sarà più alta di 3,2 punti percentuali. Gli investimenti previsti nel Piano porteranno inoltre a miglioramenti marcati negli indicatori che misurano i divari regionali, l’occupazione femminile e l’occupazione giovanile. Il programma di riforme potrà ulteriormente accrescere questi impatti”.

4. Quanto vale il PNRR italiano.

L’organizzazione delle risorse del PNRR, nel testo inviato alla Commissione europea, presenta una variazione rispetto a quella definita dal Governo Conte-bis. Il PNRR del Governo Conte prevedeva 223,9 miliardi di euro, di cui quasi 197 miliardi dal Recovery and resilience facility, 13 dal React-Ue (un altro dei programmi europei in risposta agli effetti della pandemia sui territori) e 14 miliardi in più richiesti dall’Italia: un’aggiunta che avrebbe dovuto essere vagliata in sede europea: Tale eccedenza veniva motivata con l’opportunità di sottoporre al vaglio della Commissione europea un portafoglio di progetti più ampio di quello finanziabile, per costituire un margine di sicurezza. Venivano insomma presentate richieste per più fondi di quelli assegnati al nostro Paese in modo da procedere a sostituzioni in caso di bocciature. Le risorse del PNRR del governo Draghi sono state divise in due voci. Intanto, la stima di quanto l’Italia riceverà dal Recovery and resilience facility è stata ridimensionata da quasi 197 miliardi a 191,5. Accanto ai fondi del Recovery and resilience facility,  altri 30,6 miliardi confluiscono in un apposito Fondo complementare finanziato attraverso lo scostamento di bilancio approvato nel Consiglio dei ministri del 15 aprile e autorizzato dal Parlamento, a maggioranza assoluta, nella seduta del 22 aprile. Il totale degli investimenti previsti per gli interventi contenuti nel PNRR arriva pertanto a 222,1 miliardi di euro. 

Un chiarimento sul Fondo complementare. Non sono “soldi di Bruxelles” ma  dello Stato italiano, alimentati, come detto, dallo scostamento di bilancio previsto dal Documento di economia e finanza approvato da entrambi i rami del Parlamento il 22 aprile. In altri termini, trattasi di debito pubblico (anche parte del Recovery è costituito da prestiti, quindi debito pubblico, ma con interessi più vantaggiosi). Il Fondo complementare ha le stesse “procedure abilitanti”, quindi si suppone le stesse procedure semplificate che si vogliono applicare per velocizzare l’attuazione dei progetti, ma soprattutto ha obiettivi intermedi e target da raggiungere alla fine. Cosa cambia, allora ? La differenza di rilievo è che  le risorse nazionali non hanno obblighi di rendicontazione alla Commissione e non devono essere utilizzate entro il 2026 (com’è invece previsto per i finanziamenti quinquennali del Recovery). Una differenza di non poco conto. In base a questo, alcuni progetti già inclusi nelle precedenti versioni del Piano sono stati riassegnati al Fondo per una serie di motivi: ad esempio perché eccedevano il budget dei 191,5 miliardi del Recovery and Resilience Facility, oppure perché non rispondevano alle indicazioni di sostenibilità ambientale e innovazione digitale, o perché non erano compatibili con le regole europee sugli aiuti di Stato o rischiavano di non rispettare il limite temporale del 2026. In conclusione: le risorse disponibili per il PNRR sono: 191,5 miliardi (RRF: Recovery e Resilience Facility) a cui si aggiungono 30,6 miliardi che confluiscono nel Fondo complementare, per un totale di 222,1 miliardi quasi tutti da impiegare entro il 2026. Vi sono inoltre le risorse ReactEU: 13 miliardi, da impiegare entro il 2023.