A cura di Luigi Verde
La Commissione detiene il monopolio dell’iniziativa legislativa ed esercita poteri esecutivi in settori quali la concorrenza e il commercio esterno. È il principale organo esecutivo dell’Unione europea. È composta da un Collegio di membri comprendente un Commissario per ogni Stato membro. La Commissione vigila sull’applicazione del diritto dell’UE e sul rispetto dei trattati da parte degli Stati membri. Presiede i comitati responsabili dell’attuazione della legislazione dell’UE. Il vecchio sistema di “comitatologia” è stato sostituito da nuovi strumenti giuridici: gli atti di esecuzione e gli atti delegati.
Base giuridica. Processo evolutivo.
Articolo 17 del trattato sull’Unione europea (TUE), articoli 234, da 244 a 250, 290 e 291 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e il trattato che istituisce un Consiglio unico ed una Commissione unica delle Comunità europee (trattato di fusione).
Inizialmente, ogni Comunità disponeva di un proprio organo esecutivo: l’Alta Autorità per la Comunità europea del carbone e dell’acciaio (CECA: 1951) e una Commissione per ciascuna delle due Comunità (CEE ed Euratom ) istituite nel 1957, Con il trattato di fusione dell’8 aprile 1965, le strutture esecutive della CECA, della CEE e di Euratom e i bilanci delle medesime (tra cui la più importante era la Commissione) sono state fuse in una Commissione unica delle Comunità europee. Quando il trattato CECA è giunto a scadenza nel 2002, cinquanta anni dopo la sua istituzione, è stato deciso che le attività della CECA sarebbero tornate alla Commissione, incaricata della liquidazione delle operazioni in sospeso, della gestione delle attività della CECA e di garantire il finanziamento della ricerca nei settori connessi all’industria del carbone e dell’acciaio.
Composizione e stato giuridico
A. Numero dei commissari.
Per molto tempo la Commissione è stata composta di almeno uno -e non più di due Commissari- per Stato membro. Il trattato di Lisbona prevedeva un numero di Commissari pari a due terzi del numero degli Stati membri, a partire dal 1° novembre 2014. Al tempo stesso introduceva un elemento di flessibilità consentendo al Consiglio europeo di stabilire il numero dei membri della Commissione (articolo 17, paragrafo 5, TUE). Nel 2009, il Consiglio europeo ha deciso che la Commissione sarebbe stata composta da un numero di Commissari pari al numero degli Stati membri.
B. Nomina e durata del mandato.
Secondo il trattato di Lisbona si deve tener conto dei risultati delle elezioni europee quando il Consiglio europeo, dopo appropriate consultazioni (di cui alla Dichiarazione n. 11 sull’articolo 17, paragrafi 6 e 7, TUE, allegata al trattato di Lisbona) e deliberando a maggioranza qualificata, propone al PE un candidato alla carica di Presidente della Commissione. Il Parlamento elegge il Presidente a maggioranza dei suoi membri (articolo 17, paragrafo 7, TUE).
Il Consiglio dell’Unione europea (di seguito: il Consiglio), costituito dai ministri dei governi di ciascun paese dell’UE, adotta l’elenco delle persone che intende nominare membri della Commissione, deliberando a maggioranza qualificata e di comune accordo con il Presidente designato, conformemente alle proposte presentate da ciascuno Stato membro.
Il Presidente e gli altri membri della Commissione, incluso l’alto rappresentante dell’UR per gli affari esteri e la politica di sicurezza, sono soggetti, collettivamente, a un voto di approvazione del PE e sono quindi nominati dal Consiglio europeo, composto dai capi di Stato o di governo degli Stati membri dell’UE, il quale delibera a maggioranza qualificata.
Sin dal trattato di Maastricht, il mandato dei membri della Commissione ha durata pari a quella della legislatura del Parlamento europeo, ossia cinque anni, ed è rinnovabile.
C. Responsabilità.
1. Responsabilità personale (articolo 245 TFUE)
I membri della Commissione:
-devono adempiere i loro compiti in piena indipendenza, nell’interesse generale dell’Unione; in particolare, essi non possono sollecitare, né accettare istruzioni dai governi o da altri organismi esterni;
-non possono esercitare alcun’altra attività professionale, remunerata o meno.
Un membro della Commissione può essere dimesso d’ufficio dal proprio incarico dalla Corte di giustizia, su istanza del Consiglio o della Commissione stessa, se ha violato i predetti obblighi o se ha commesso una colpa grave (articolo 247 TFUE).
2. Responsabilità collettiva
La Commissione è collegialmente responsabile di fronte al Parlamento a norma dell’articolo 234 TFUE. Se il Parlamento approva una mozione di censura nei confronti della Commissione, tutti i membri di quest’ultima devono dimettersi dalle loro funzioni, incluso l’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza per quanto riguarda le funzioni che esercita in seno alla Commissione.
Organizzazione e funzionamento
La Commissione esercita i suoi compiti sotto la guida politica del Presidente, che ne decide l’organizzazione interna. Il Presidente ripartisce tra i membri i settori di attività della Commissione. Ad ogni Commissario viene attribuita la competenza per uno specifico settore, insieme ai poteri sui relativi servizi amministrativi. Dopo l’approvazione del Collegio, il Presidente nomina i vicepresidenti scegliendoli tra i Commissari. L’alto rappresentante è ex se un vicepresidente della Commissione. Un membro della Commissione è tenuto a rassegnare le dimissioni se il Presidente glielo chiede, previa approvazione del Collegio.
La Commissione dispone di un Segretariato generale composto da 33 direzioni generali, che gestiscono e attuano la politica, la legislazione e i finanziamenti dell’UE. Altri 20 dipartimenti speciali (servizi e agenzie) si occupano di questioni specifiche (od “orizzontali”). Tra questi figurano l’Ufficio europeo per la lotta antifrode, il Servizio giuridico, gli Archivi storici, l’Ufficio delle pubblicazioni, il Centro europeo di strategia politica e la Task force per i negoziati sulla base dell’articolo 50 con il Regno Unito. Inoltre la Commissione è affiancata da sei agenzie esecutive, come l’Agenzia esecutiva per la ricerca, che svolgono compiti a loro delegati dalla Commissione senza però essere dotate di personalità giuridica. Salvo eccezioni, la Commissione adotta le proprie decisioni a maggioranza dei membri (articolo 250 TFUE).
La Commissione si riunisce ogni settimana per esaminare questioni politicamente sensibili e adottare proposte da concordare con procedura orale, mentre le questioni meno sensibili sono approvate con un procedura scritta. Le misure relative alla gestione o all’amministrazione possono essere adottate per mezzo di un sistema di delega di potere, mediante il quale il Collegio assegna a uno dei membri il potere di adottare decisioni a suo nome (come per gli aiuti agricoli o le misure anti-dumping), o per mezzo di una sub-delega, nel qual caso le decisioni sono delegate a livello amministrativo, generalmente ai direttori generali.
Attribuzioni
A. Potere d’iniziativa
Di norma la Commissione ha il monopolio dell’iniziativa nel processo legislativo dell’Unione europea (articolo 17, paragrafo 2, TUE) ed elabora proposte di atti che dovranno essere adottati dalle due istituzioni decisionali: il Parlamento e il Consiglio.
1. La piena iniziativa: il potere di proposta
a. Iniziativa legislativa
Il potere di proposta è la forma piena del potere d’iniziativa, poiché è un potere sempre esclusivo ed è relativamente vincolante per l’autorità decisionale, che non può decidere se non vi è una proposta della Commissione e deve basare la propria decisione sulla proposta quale presentata.
La Commissione elabora e presenta al Consiglio e al Parlamento qualsiasi proposta legislativa (regolamento o direttiva) che sia necessaria per attuare i trattati.
b. Iniziativa di bilancio
La Commissione redige il progetto di bilancio, che propone al Consiglio e al Parlamento conformemente all’articolo 314 TFUE. Ogni anno ciascuna istituzione, ad eccezione della Commissione, elabora stime relative a tutte le sue entrate e le sue spese, che invia alla Commissione entro il 1º luglio (articolo 39, paragrafo 1, del regolamento finanziario). Inoltre, ogni organismo istituito a norma dei trattati dotato di personalità giuridica e che riceve un contributo a carico del bilancio trasmette le stime alla Commissione entro il 31 gennaio di ogni anno. La Commissione trasmette successivamente al PE e al Consiglio lo stato di previsione delle agenzie dell’UE e propone l’importo del contributo per ogni organismo dell’UE e il numero dei membri del personale che ritiene necessario per l’esercizio successivo.
Per quanto riguarda il sistema delle risorse proprie dell’UE, la decisione di base dev’essere adottata all’unanimità dal Consiglio, su proposta della Commissione (articolo 17 TUE) e previa consultazione del Parlamento, secondo una procedura legislativa speciale. È possibile istituire nuove categorie di risorse proprie e abolire quelle esistenti in qualsiasi momento (articolo 311, paragrafo 3, TFUE), ma tali decisioni possono essere adottate solo sulla base di una proposta della Commissione (articolo 17, paragrafo 2, TUE). Il Consiglio, inoltre, deliberando su proposta della Commissione e previa consultazione del PE e della Corte dei conti, stabilisce le modalità e la procedura secondo cui le entrate di bilancio sono messe a disposizione del bilancio dell’UE (articolo 322, paragrafo 2, TFUE).
c. Relazioni con i paesi terzi
Su mandato del Consiglio, la Commissione negozia gli accordi internazionali conformemente agli articoli 207 e 218 TFUE, che sono sottoposti al Consiglio per la conclusione. Rientrano in tale quadro anche i negoziati per l’adesione alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (articolo 6, paragrafo 2, TUE). In materia di politica estera e di sicurezza gli accordi sono negoziati dall’alto rappresentante. A norma dell’articolo 50 TUE e dell’articolo 218, paragrafo 3, TFUE, la Commissione presenta anche raccomandazioni relative all’avvio dei negoziati sul recesso dall’UE.
2. Iniziativa limitata: il potere di formulare raccomandazioni o pareri
a. Nel contesto dell’Unione economica e monetaria
Alla Commissione spetta il ruolo di gestire l’Unione economia monetaria (UEM). Essa presenta al Consiglio:
-raccomandazioni per il progetto di indirizzi di massima per le politiche economiche degli Stati membri e avvertimenti qualora dette politiche rischino di essere incompatibili con gli indirizzi (articolo 121, paragrafo 4, TFUE);
-proposte per una valutazione da parte del Consiglio al fine di decidere se in un determinato Stato membro esiste un disavanzo eccessivo (articolo 126, paragrafo 6, TFUE);
-raccomandazioni sulle misure da adottare in caso di difficoltà nella bilancia dei pagamenti di uno Stato membro non appartenente all’area dell’euro, conformemente all’articolo 143 TFUE;
-raccomandazioni relative al tasso di cambio tra la moneta unica e le altre monete e agli orientamenti generali di politica di cambio, conformemente all’articolo 219 TFUE;
-una valutazione dei piani di politica nazionale e progetti di raccomandazioni specifiche per paese nel quadro del Semestre europeo.
b. Nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune
In questo settore molte competenze sono state trasferite dalla Commissione all’alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza e al Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE). La Commissione può tuttavia fornire appoggio all’alto rappresentante (AR) quando quest’ultimo sottopone al Consiglio eventuali decisioni relative alla politica estera e di sicurezza comune (articolo 30 TUE). L’alto rappresentante è anche vicepresidente della Commissione.
B. Potere di controllo dell’applicazione del diritto dell’Unione
I trattati impongono alla Commissione il compito di assicurare la corretta applicazione dei trattati stessi e delle decisioni adottate per la loro attuazione (diritto derivato). In ciò consiste il suo ruolo di “custode dei trattati”. Si tratta in particolare della “procedura d’infrazione” applicata nei confronti degli Stati membri che hanno mancato a uno degli obblighi a loro incombenti in virtù dei trattati, a norma dell’articolo 258 TFUE.
C. Competenze di esecuzione
1. Conferite dai trattati
Le principali competenze di cui la Commissione è investita sono le seguenti:
esecuzione del bilancio (articolo 17, paragrafo 1, TUE, articolo 317 TFUE). Dopo l’adozione del bilancio, a partire dal 1º gennaio dell’esercizio successivo ciascuno Stato membro versa i pagamenti dovuti all’UE attraverso contributi mensili al bilancio dell’UE depositati su un conto bancario intestato alla Commissione europea presso il ministero delle finanze o la banca centrale;
potere di autorizzare gli Stati membri ad avvalersi delle misure di salvaguardia previste dai trattati, in particolare durante i periodi transitori (ad esempio, articolo 201 TFUE);
potere di far rispettare le regole di concorrenza, in particolare in sede di monitoraggio degli aiuti di Stato, conformemente all’articolo 108 TFUE.
Nei pacchetti di salvataggio finanziario per la crisi del debito di taluni Stati membri, la Commissione è responsabile della gestione dei fondi raccolti e garantiti dal bilancio dell’UE. Essa ha inoltre il potere di modificare la procedura di voto in seno al meccanismo europeo di stabilità (MES) permettendo al consiglio dei governatori di deliberare a maggioranza qualificata speciale (85 %) invece che all’unanimità qualora stabilisca (di concerto con la BCE) che la mancata adozione di una decisione di concessione di un aiuto finanziario minaccerebbe la sostenibilità economica e finanziaria dell’area dell’euro (articolo 4, paragrafo 4, del trattato MES).
2. Delegate dal Parlamento e dal Consiglio
Conformemente all’articolo 291 TFUE, la Commissione esercita le competenze che le sono conferite per l’esecuzione degli atti legislativi adottati dal Parlamento e dal Consiglio.
Il trattato di Lisbona ha introdotto nuove “regole e principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione” (articolo 291, paragrafo 3, TFUE e regolamento (UE) n. 182/2011). Tali modalità sostituiscono le precedenti procedure di comitato con due nuovi strumenti, ossia la procedura consultiva e la procedura d’esame. Il potere di controllo che spetta al Parlamento e al Consiglio è formalmente contemplato, così come lo è una procedura di ricorso in caso di conflitto.
3. Atti delegati
Il trattato di Lisbona ha introdotto una nuova categoria di disposizioni giuridiche, poste a metà strada tra gli atti legislativi e gli atti di esecuzione. Questi “atti delegati non legislativi” (articolo 290 TFUE) sono “atti di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali di un atto legislativo” (chiamato anche “atto di base”). In linea di principio, il Parlamento gode degli stessi diritti di controllo del Consiglio.
D. Poteri normativi e consultivi
In genere i trattati non conferiscono alla Commissione pieni poteri normativi. Un’eccezione è costituita dall’articolo 106 TFUE che autorizza la Commissione a vigilare sull’applicazione delle norme dell’Unione relative alle imprese pubbliche e alle imprese incaricate della gestione di servizi di interesse economico generale. Se necessario, la Commissione rivolge agli Stati membri le opportune direttive o decisioni.
I trattati conferiscono alla Commissione il potere di formulare raccomandazioni o di presentare relazioni e pareri in molti casi. I trattati prevedono inoltre che la Commissione sia consultata per talune decisioni, ad esempio per l’ammissione di nuovi Stati membri nell’Unione (articolo 49 TUE). La Commissione è altresì consultata in merito alle modifiche degli statuti di altre istituzioni o altri organi, come gli statuti dei deputati del PE, del Mediatore europeo e della Corte di giustizia.
(Fonte: Commissione europea; Gianni Arrigo, Il Diritto del lavoro dell’Unione europea, Parte generale. PM Edizioni).
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