Piano nazionale di ripresa e resilienza: le riforme della giustizia: processo civile, ordinamento giudiziario, processo penale (bozza del 12 gennaio 2021).

“[…] RIFORMA DEL PROCESSO CIVILE.

E’ pendente in Parlamento un disegno di legge delega per la riforma del processo civile finalizzato ad una semplificazione e razionalizzazione del processo, sia di primo grado che di appello, attraverso la riduzione dei riti e la loro semplificazione.

A grandi linee, il provvedimento prevede: • l’introduzione di un rito semplificato in materia civile: da tre riti (giudice di pace, monocratico ordinario e monocratico sommario) si passa ad un unico rito; • la riduzione delle ipotesi in cui la competenza è attribuita al tribunale in composizione collegiale; • la revisione del giudizio di appello, con la previsione che l’atto introduttivo del giudizio sia il ricorso; previsto, inoltre, che il termine per la prima udienza non sarà comunque superiore a 90 giorni; • l’anticipazione dei termini per il deposito delle memorie di precisazione o modificazioni delle domande, delle eccezioni e delle conclusioni con l’obiettivo di definire il thema decidendum prima dell’udienza di prima comparizione delle parti; • l’eliminazione dell’udienza di precisazione delle conclusioni; • la revisione della disciplina degli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie con l’esclusione del ricorso obbligatorio alla mediazione in materia di responsabilità sanitaria, contratti finanziari, bancari e assicurativi. Nell’ambito della negoziazione assistita viene data la possibilità agli avvocati di anticipare, ove possibile e con procedure definite, una parte dell’attività istruttoria al fine di agevolare l’accertamento dei fatti prima dell’inizio del processo, di consentire alle parti di valutare meglio l’alea del giudizio e incoraggiare soluzioni transattive. Il vaglio di tale attività nell’eventuale successivo giudizio è rimesso alla valutazione del giudice; • in materia di scioglimento delle comunioni di beni si introduce uno speciale procedimento di mediazione; • l’implementazione del processo telematico, con la previsione che, nei procedimenti davanti al giudice di pace, al tribunale ed alla Corte di Appello e di Cassazione, il deposito dei documenti e degli atti di parte abbia luogo esclusivamente con modalità telematiche. Anche le notifiche potranno essere effettuate telematicamente nel caso in cui il destinatario sia titolare di un indirizzo PEC o un domicilio digitale; • il definitivo superamento del c.d. ‘rito Fornero’; • l’introduzione, in tema di espropriazione immobiliare di norme volte ad accelerare il corso della procedura esecutiva ed a contenerne i costi attraverso la collaborazione del debitore, il quale può essere autorizzato dal giudice a vendere direttamente il bene pignorato.

L’intervento normativo dovrà necessariamente inserirsi in un contesto più ampio, di complessiva riorganizzazione del sistema giustizia.

Sono inoltre allo studio ed in fase di elaborazione altre misure per un eventuale inserimento in un prossimo decreto-legge che contenga le norme accompagnatorie e funzionali alla realizzazione dei progetti nell’orizzonte temporale dato dal regolamento europeo che istituisce il Recovery and resilience fund. La necessità di implementare le riforme di cui allo schema di DDL di delega AS 1662 è sorta anche dalle sollecitazioni espresse dalla Commissione europea nel corso del bilaterale tenutosi lo scorso 18 novembre: nel prendere atto che il programma complessivamente predisposto va nella giusta direzione, la Commissione ha ritenuto che, al fine di rafforzare ulteriormente l’assetto già contenuto nel disegno di legge pendente in Parlamento, fossero necessari sforzi ulteriori per garantire il raggiungimento dell’obiettivo generale di garantire una maggiore efficienza della giustizia civile.

Questi, in sintesi, gli ulteriori interventi in via di definizione: *al fine di incrementare l’utilizzazione di procedimenti per la risoluzione alternative delle controversie e di favorire la definizione di controversie mediante conciliazioni giudiziali o transazioni extragiudiziali, si stanno predisponendo specifiche misure di incentivazione fiscale, sia implementando e semplificando l’attuazione di quelle esistenti, sia introducendone di nuove. •Quanto al processo civile si stanno definendo ulteriori misure per migliorare l’efficienza del processo con riferimento ai temi centrali delle preclusioni processuali, ristabilendo le cadenze temporali per la definizione del thema decidendum, affinché alla prima udienza le posizioni delle parti siano complete e il giudice possa valutare le scelte processuali funzionali alla più rapida definizione del giudizio. •E’ inoltre in fase di elaborazione l’ingresso operativo nel sistema del principio di chiarezza e sinteticità degli atti delle parti e del giudice. • Inoltre si sta lavorando per la definizione di ulteriori norme volte ad accelerare e snellire il giudizio di appello. • Sono allo studio alcune modifiche relative al giudizio arbitrale, al fine di conferire agli arbitri il potere di concedere sequestri ed altri provvedimenti cautelari se previsto dalla convenzione di arbitrato o da altro atto scritto separato redatto anteriormente all’instaurazione del giudizio arbitrale. • Infine sono in fase di elaborazione alcune misure in materia di spese di giustizia, le quali introducono meccanismi premiali ove le parti, in casi specifici, concorrano a snellire la fase decisoria in Cassazione, e in materia di digitalizzazione dei pagamenti delle indennità di cui alla legge 24 marzo 2001, n. 89, al fine di accelerare il procedimento di liquidazione.

RIFORMA DELL’ORDINAMENTO GIUDIZIARIO.

L’intervento di riforma dell’ordinamento giudiziario, pendente in Parlamento, non esplica effetti solo sul profilo ordinamentale, ma produce conseguenze dirette anche sull’efficienza dell’amministrazione della giustizia.

Quali norme di organizzazione dell’attività degli uffici di diretta incidenza sulla gestione efficiente del comparto giustizia vengono in primo luogo in considerazione: • l’attribuzione al dirigente dell’ufficio del compito di verificare che la distribuzione dei ruoli e dei carichi di lavoro garantisca obiettivi di funzionalità e di efficienza dell’ufficio e assicuri costantemente l’equità tra tutti i magistrati dell’ufficio, delle sezioni e dei collegi; •la specifica previsione che è onere del dirigente (sia dell’ufficio che della singola sezione) di monitorare il sopravvenire di ritardi da parte di uno o più magistrati dell’ufficio allo scopo di accertarne le cause e di adottare ogni iniziativa idonea ad eliminarli, attraverso la predisposizione di piani mirati di smaltimento, da verificare nella concreta funzionalità ogni tre mesi; •l’introduzione di specifici illeciti disciplinari in caso di mancata ottemperanza agli obblighi indicati al punto precedente; •la complessiva riorganizzazione delle Procure della Repubblica, per l’esigenza di imporre a tutti gli uffici di dotarsi di un modulo organizzativo improntato anche a criteri di efficienza e di valorizzazione delle competenze dei singoli.

In relazione alle norme di ordinamento giudiziario che producono effetti di efficienza nella complessiva gestione delle risorse umane, si devono segnalare:

*la riduzione dei tempi di accesso alla carriera di magistrato che consente ai laureati di partecipare direttamente al concorso, riducendo l’età media di accesso alla magistratura e rendendola appetibile anche per quei giovani particolarmente dotati che, invece, per tempi lunghi attuali, intraprendono carriere diverse; •la riduzione della pianta organica dell’ufficio del massimario della Corte di cassazione conseguente al ripristino delle funzioni di supporto alla nomofilachia proprie di quell’ufficio, in modo da contenere il numero di magistrati sottratti all’esercizio ordinario della giurisdizione; •l’estensione anche ai magistrati che ricoprono funzioni apicali dell’obbligo di permanenza negli uffici per almeno quattro anni, che è un orizzonte temporale necessario per consentire un’adeguata programmazione e organizzazione dell’ufficio che dirigono; •precludere la partecipazione al concorso per la copertura di tutti i posti apicali (diversi da quelli di primo presidente e procuratore generale presso la Corte di cassazione) ai magistrati che in ragione dell’età non possano garantire la permanenza per almeno quattro anni che, come detto, rappresentano l’orizzonte temporale necessario per consentire un’adeguata programmazione e organizzazione dell’ufficio che dirigono; • ridurre il numero dei passaggi di funzioni da giudicanti a requirenti; •semplificare le procedure di approvazione delle tabelle e dei progetti di organizzazione degli uffici; • semplificare l’attività dei Consigli giudiziari.

In relazione agli interventi diretti a garantire un esercizio dell’autogoverno della magistratura libero da condizionamenti esterni e, quindi, improntato a scelte fondate solo sul buon andamento dell’amministrazione è prevista: •una riforma del procedimento di selezione e di conferma dei dirigenti degli uffici e delle sezioni, per consentire che gli uffici siano diretti da magistrati dotati delle capacità e delle professionalità necessarie; •una riforma del procedimento di selezione dei magistrati addetti alle funzioni di legittimità, per consentire un recupero di qualità della funzione nomofilattica; • una riforma del meccanismo di elezione dei componenti del Consiglio superiore della magistratura e una rimodulazione dell’organizzazione interna di quell’organo. •Una nuova disciplina, fortemente restrittiva, delle condizioni che consentono la candidatura dei magistrati per incarichi elettivi e dello status dei magistrati, sia in caso di mancata elezione sia, in caso di elezione, al termine del mandato parlamentare o consiliare; •Una nuova disciplina, altrettanto restrittiva, dello status dei magistrati che abbiano assunto incarichi di governo nazionale, regionale o locale.

RIFORMA DEL PROCESSO PENALE.

Il disegno di legge delega pendente in Parlamento inerisce anzitutto alla necessaria realizzazione della progressiva digitalizzazione del processo penale: con norme riferite al deposito telematico degli atti e dei documenti e una disciplina delle comunicazioni e notificazioni incentrata sull’utilizzo della pec ed anche di soluzioni tecnologiche diverse dalla Pec stessa. Ciò detto sono previste una serie di disposizioni con l’unico scopo di eliminare i “tempi morti” del processo penale, di ridurre drasticamente i casi in cui il procedimento sfocia nel dibattimento, di razionalizzare la disciplina di una serie di istituti con una prospettiva di accelerazione e semplificazione. Un’attenzione particolare è riservata al giudizio d’appello, vero e proprio collo di bottiglia del processo penale.

I principi ispiratori dell’intervento di riforma sono in sintesi i seguenti.

La durata delle indagini preliminari viene rimodulata in funzione della gravità dei reati per cui si procede. Per rendere più difficilmente eludibile il termine di durata massima si istituisce un meccanismo di verifica giudiziale della tempestività nell’iscrizione delle notizie di reato da parte del pubblico ministero e viene introdotto l’obbligo per il p.m. di depositare gli atti delle indagini al decorso dei termini massimi di durata, con l’ulteriore obbligo di presentare richiesta di archiviazione o esercitare l’azione penale entro il termine di trenta giorni dalla presentazione della relativa richiesta da parte del difensore dell’indagato o della persona offesa.

Viene ridefinito il criterio orientativo della decisione, rispettivamente del Pubblico ministero e del giudice per l’udienza preliminare, di formulare richiesta di archiviazione del procedimento e di emissione della sentenza di non luogo a procedere, sostituendo il parametro della inidoneità degli elementi acquisiti a sostenere l’accusa con quello dell’inidoneità degli stessi a consentire una ragionevole previsione di accoglimento della tesi accusatoria nel giudizio.

Viene modificata la disciplina dei riti alternativi in modo da incentivarne l’adozione, eccezion fatta per i casi in cui si proceda per reati molto gravi.

Con riguardo al giudizio dibattimentale, la riforma contiene alcune direttive specificamente rivolte all’obiettivo dell’accelerazione del procedimento, tra le quali: -l’eliminazione della necessità del consenso delle altre parti processuali per revocare l’ammissione di una prova alla quale abbia rinunciato la parte richiedente; -la previsione che il deposito degli elaborati delle consulenze tecniche e delle perizie debba avvenire entro un termine antecedente all’udienza fissata per l’esame del consulente o del perito; -l’obbligo per il giudice di stabilire e comunicare alle parti, all’inizio del dibattimento, il calendario del processo.

Con riguardo al procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica viene introdotta, sempre in una prospettiva di forte deflazione, nei soli casi di citazione diretta a giudizio, un’udienza “filtro” nella quale il giudice (diverso da quello davanti al quale, eventualmente, dovrà celebrarsi il giudizio) valuta, sulla base degli atti presenti nel fascicolo del pubblico ministero, se il dibattimento debba essere celebrato o se, al contrario, debba intervenire una pronuncia di sentenza di non luogo a procedere.

Gli interventi riferibili al giudizio d’appello sono numerosi e significativi: Il difensore potrà appellare la sentenza di primo grado solo se munito di uno specifico mandato ad impugnare, rilasciato dopo la pronuncia della sentenza stessa, con l’obiettivo di evitare un gran numero di impugnazioni presentate nell’interesse di soggetti che si sono resi irreperibili.

Si elimina la possibilità di presentare l’impugnazione nella cancelleria di un ufficio giudiziario diverso da quello che ha emesso l’atto da impugnare previa disciplina del deposito telematico dell’impugnazione.

Viene introdotto il giudice monocratico d’appello, con competenza a giudicare sulle sentenze di primo grado pronunciate dal giudice monocratico, accompagnando tale innovazione con adeguate garanzie per le parti.

Al fine di garantire maggiore speditezza, sono inoltre introdotti termini di durata massima delle diverse fasi e dei diversi gradi del processo penale, da cui l’obbligo, per i singoli magistrati, di adottare misure organizzative del proprio lavoro tali da assicurare la definizione dei processi penali nel rispetto dei termini; la mancata adozione di tali misure (e non il mancato rispetto dei termini), se imputabile a negligenza inescusabile, potrà costituire causa di responsabilità disciplinare; nei giudizi di impugnazione delle sentenze di condanna, alla scadenza dei termini di durata del processo fissati in sede di riforma, le parti processuali potranno sollecitare la trattazione del giudizio di impugnazione avverso la sentenza di condanna in primo grado. Dalla presentazione dell’istanza il processo dovrà essere definito entro sei mesi. Spetterà ai dirigenti degli uffici giudiziari e ai singoli magistrati assicurare il rispetto di tali termini, dettando le necessarie misure organizzative.

L’obiettivo della riforma è insomma quello di snellire e semplificare il processo e, senza conculcare i fondamentali diritti di azione e di difesa, accelerarne la conclusione in modo da soddisfare la duplice esigenza di evitare che si consumino prescrizioni (in ogni stato e grado) e, al tempo stesso, che i processi abbiano una durata irragionevole.[…]”