Riforma dell’ordinamento giudiziario e del CSM (disegno di legge).

È in corso di esame nella Commissione Giustizia della Camera il disegno di legge A.C. 2681, presentato dal Governo “Conte II” nel settembre 2020, che contiene una delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario e per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario militare e introduce nuove norme, immediatamente precettive, in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura.

Nel febbraio 2022 il Governo Draghi ha presentato i propri emendamenti al disegno di legge, che sono attualmente in corso di esame presso la Commissione Giustizia della Camera.

 

1. Le modifiche all’ordinamento giudiziario.

Il disegno di legge C. 2681 si compone di 6 Capi e di 41 articoli.

In particolare, il capo I, composto dagli articoli da 1 a 5, delega il Governo, entro un anno dall’entrata in vigore della legge, a riformare alcuni specifici profili dell’ordinamento giudiziario.

Anzitutto, nel rispetto dei principi individuati dall’articolo 2, il Governo dovrà intervenire sulla disciplina della progressione in carriera dei magistrati, con particolare riferimento:

– al conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, e alla conferma dei magistrati che già li svolgono, applicando al procedimento principi di trasparenza e valorizzando il merito. Quanto al procedimento, la delega prevede che gli incarichi siano attribuiti via via che si rendono vacanti e, soprattutto in sede di conferma, amplia la platea dei soggetti che possono integrare l’istruttoria del CSM; quanto al merito, consente l’accesso alle funzioni direttive a partire dalla quarta valutazione di professionalità, in luogo dell’attuale terza, e prevede una codificazione in fonte di rango primario dei parametri in base ai quali valutare le attitudini dei magistrati (attualmente elencati in una circolare del CSM). Alla scadenza del quadriennio nell’incarico, la delega prevede comunque una valutazione del lavoro svolto dal dirigente e dispone che, comunque, egli non possa concorrere per una altra funzione direttiva prima che siano trascorsi 5 anni dall’assunzione delle funzioni precedenti;

-all’accesso alle funzioni di legittimità (consigliere di Cassazione e sostituto procuratore generale presso la Corte di Cassazione), richiedendo l’esercizio effettivo delle funzioni di merito per almeno 14 anni ed escludendo la possibilità attualmente prevista di accedere alle funzioni di legittimità anche dopo la seconda o terza valutazione di professionalità. Anche in questo caso, la delega richiede che siano i decreti legislativi a esplicitare i parametri per la valutazione di attitudini, merito e anzianità e l’attribuzione dei relativi punteggi (e non una fonte secondaria del CSM) e valorizza il ruolo del parere della commissione tecnica nella valutazione della capacità scientifica e di analisi delle norme dei candidati al conferimento delle funzioni di legittimità.

Sono inoltre individuati (nel medesimo articolo 2) principi e criteri direttivi per la riforma del procedimento di approvazione delle tabelle organizzative degli uffici giudicanti e requirenti prevedendo:

-quanto all’organizzazione dell’ufficio del pubblico ministero, che spetti al CSM stabilire i princìpi generali per la formazione del progetto organizzativo della procura della Repubblica, del quale sono delineati i contenuti minimi, che dovrà avere una periodicità non inferiore a 4 anni (in luogo degli attuali 3) ed essere approvato con modalità analoghe a quelle previste per l’approvazione delle tabelle organizzative degli uffici giudicanti;

-quanto all’approvazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti, che sia valorizzato il ruolo del Consiglio giudiziario in un’ottica di semplificazione delle procedure.

Un ulteriore profilo della riforma riguarda (articolo 3), la disciplina delle valutazioni di professionalità dei magistrati, con la finalità di semplificare e garantire trasparenza e rigore al relativo procedimento. In questo ambito il disegno di legge delega il Governo:

-a consentire ai componenti laici del consiglio giudiziario di partecipare alla discussione finalizzata alla formulazione dei pareri per la valutazione di professionalità dei magistrati;

-a valorizzare il ruolo dell’avvocatura, consentendole di esprimere per tempo le proprie segnalazioni sui magistrati soggetti a verifica;

-a semplificare la procedura quando l’esito appaia, sin dall’inizio, positivo;

-a prevedere che i fatti accertati in sede di giudizio disciplinare siano oggetto di valutazione ai fini del conseguimento della successiva valutazione di professionalità.

Oggetto di specifico intervento normativo (articolo 4) è inoltre la disciplina dell’accesso alla magistratura, per la riforma della quale sono dettati principi e criteri direttivi, con l’intento di abbandonare l’attuale modello del concorso di secondo grado così da ridurre i tempi che intercorrono tra la laurea dell’aspirante magistrato e la sua immissione in ruolo. Il Governo è altresì delegato:

-a ridurre le materie oggetto della prova orale del concorso;

-a consentire lo svolgimento del tirocinio formativo presso gli uffici giudiziari anche ai laureandi in giurisprudenza;

-a prevedere che la Scuola superiore della magistratura organizzi corsi di preparazione al concorso per magistrato ordinario per coloro che abbiano svolto il suddetto tirocinio.

Il Capo II del disegno di legge, composto dagli articoli da 6 a 11, novella alcune disposizioni dell’ordinamento giudiziario. Diversamente dal Capo I, quindi, su alcuni specifici argomenti, il disegno di legge non procede con una delega al Governo ma modifica direttamente le norme in vigore. In particolare, il disegno di legge prevede:

-la riduzione da 67 a 37 del numero dei magistrati dell’ufficio del massimario della Corte di Cassazione, contestualmente elevando i requisiti di professionalità richiesti per accedervi, in considerazione dell’avvenuto ampliamento dell’organico della Suprema Corte che non rende più necessario attingere al bacino dell’ufficio del massimario per comporre i collegi giudicanti della Corte (articolo 6 che modifica l’articolo 115 dell’ordinamento giudiziario);

-il prolungamento fino a 4 anni (in luogo degli attuali 3) della durata delle tabelle degli uffici giudicanti e l’obbligo di verificare, nell’assegnazione degli affari e nella sostituzione dei giudici impediti, il rispetto dell’equità nella distribuzione dei carichi di lavoro tra tutti i magistrati dell’ufficio, delle sezioni e dei collegi (articolo 7, che modifica gli articoli 7-bis e 7-ter dell’ordinamento giudiziario);

-la riduzione a 3 anni (in luogo degli attuali 4) del periodo di permanenza nella sede di prima assegnazione decorso il quale il magistrato può chiedere il trasferimento ad altra sede, confermando che per tutte le sedi successive il periodo minimo di permanenza è di 4 anni (articolo 7, che modifica gli articoli 194 e 195 dell’ordinamento giudiziario);

-il collocamento in aspettativa del magistrato al quale sia stato già accertato uno stato di infermità incompatibile con lo svolgimento delle funzioni giudiziarie, anche nelle more della conclusione del procedimento volto ad accertare l’infermità permanente e dunque la dispensa dal servizio (articolo 8, che modifica l’articolo 3 del R.D.lgs. n. 511 del 1946);

-modifiche alla disciplina degli illeciti disciplinari, con l’inserimento di nuove condotte illecite commesse dal magistrato che non collabori nell’attuazione delle misure volte a recuperare i ritardi ed a ridurre le pendenze dell’ufficio e dal dirigente dell’ufficio che non adotti le iniziative richieste per recuperare tali carenze e non vigili sulle condotte dei magistrati (articolo 9, che modifica gli articoli 2 e 12 del d.lgs. n. 109 del 2006);

-l’introduzione dell’istituto della riabilitazione per il magistrato che abbia subito le sanzioni disciplinari dell’ammonimento o della censura, trascorsi almeno 3 anni dall’irrogazione e nel rispetto di specifici ulteriori presupposti (articolo 9, che inserisce l’art. 25-bis nel d.lgs. n. 109 del 2006);

-ulteriori requisiti di anzianità di servizio per l’accesso alle funzioni direttive e semidirettive, la garanzia di poter esercitare le funzioni direttive per 4 anni prima del pensionamento (due anni per le funzioni apicali) e la riduzione da quattro a due del numero massimo di passaggi dalle funzioni giudicanti alle requirenti (e viceversa) nel corso della carriera (articolo 10, che modifica il d.lgs. n. 160 del 2006;

-l’estensione dei programmi di gestione dei procedimenti giudiziari anche al settore penale, rispetto al quale dovranno essere determinati criteri di priorità nella trattazione dei procedimenti;

–l’introduzione di puntuali obblighi per i capi degli uffici chiamati ad assicurare la funzionalità degli uffici stessi e lo smaltimento dell’arretrato (articolo 11, che modifica l’articolo 37 del decreto-legge n. 98 del 2011).

 

2. Le cd. porte girevoli politica/magistratura.

Il Capo III del disegno di legge, composto dagli articoli da 12 a 19, interviene con disposizioni puntuali sulla disciplina dello status dei magistrati, con particolare riferimento alla loro eleggibilità, all’assunzione di incarichi di governo e al loro ricollocamento al termine del mandato.

In particolare, il disegno di legge:

-amplia le ipotesi di ineleggibilità dei magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari (articolo 12) e prescrive che gli stessi non possano assumere incarichi di governo nazionale, regionale o locale, se non siano collocati in aspettativa senza assegni all’atto dell’assunzione dell’incarico (articolo 13);

-prevede che durante il mandato elettivo e lo svolgimento di incarichi di governo il magistrato debba obbligatoriamente trovarsi in aspettativa, in posizione di fuori ruolo e che, in relazione al trattamento economico, possa scegliere tra la conservazione di quello in godimento e la corresponsione dell’indennità di carica (articolo 14);

-disciplina il ricollocamento in ruolo dei magistrati che si siano candidati alle elezioni europee, politiche, regionali o amministrative in comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti, senza essere eletti, introducendo una serie di limiti –di durata triennale- agli uffici e alle funzioni che possono essere assegnate al magistrato (articolo 15);

-disciplina altresì il ricollocamento dei magistrati che abbiano svolto, per almeno un anno, il mandato elettorale ovvero abbiano ricoperto incarichi di governo prevedendone l’inquadramento in un ruolo autonomo del Ministero della giustizia, di altro Ministero o della Presidenza del Consiglio dei ministri ed escludendo che possano ancora considerarsi appartenenti alla magistratura (articoli 16 e 17). Solo quando la carica elettiva o di governo sia stata svolta in un comune con una popolazione superiore ai 5.000 abitanti, il magistrato potrà essere ricollocato in ruolo, purché in un ufficio appartenente a un distretto diverso da quello nel quale ha esercitato il mandato amministrativo (articolo 18);

-disciplina, infine, il ricollocamento dei magistrati che abbiano assunto incarichi politico-amministrativi apicali a livello nazionale o regionale, precludendo l’accesso, per 2 anni, a incarichi direttivi (articolo 19).

Tutte le disposizioni del Capo III che intervengono sullo status dei magistrati sono destinate a trovare applicazione in relazione a incarichi assunti dopo l’entrata in vigore della riforma.

 

3. Composizione ed organizzazione del Consiglio superiore della Magistratura.

Il Capo IV del disegno di legge, composto dagli articoli da 20 a 38, contiene disposizioni immediatamente precettive, con le quali il Governo modifica la legge n. 195 del 1958, recante “Norme sulla Costituzione e sul funzionamento del Consiglio superiore della Magistratura”. Si tratta di un intervento organico che investe tutti i Capi della suddetta legge.

In primo luogo la riforma incide sulla composizione ed organizzazione del Consiglio superiore (articoli da 20 a 25).

Quanto alla composizione del CSM, le novità più significative sono:

-la modifica del numero dei componenti elettivi del Consiglio, che è portato dagli attuali 24 a 30 complessivi, di cui 20 magistrati ordinari, in luogo degli attuali 16, e 10 eletti dal Parlamento, in luogo degli attuali 8 (articolo 20), con conseguente modifica del quorum funzionale per la validità delle deliberazioni (articolo 23);

-la previsione del sorteggio per l’individuazione dei componenti di tutte le commissioni del Consiglio (articolo 21);

-l’incompatibilità tra l’appartenenza ad alcune specifiche commissioni consiliari e l’appartenenza alla sezione disciplinare, il cui meccanismo di individuazione diviene il sorteggio, in luogo dell’attuale elezione a maggioranza dei due terzi (articolo 22).

Dal punto di vista dell’organizzazione, il disegno di legge modifica il meccanismo di selezione dei magistrati addetti alla segreteria e chiamati a collaborare con l’ufficio studi e documentazione (articoli 24 e 25).

Un secondo ambito di intervento è costituito dalle modifiche in materia di attribuzioni e funzionamento del Consiglio superiore; al riguardo gli interventi più significativi attengono all’introduzione del sorteggio per la selezione dei membri della commissione che si occupa del conferimento degli incarichi direttivi e all’introduzione di una nuova disposizione relativa al divieto di costituzione di gruppi all’interno del Consiglio (articolo 27).

Un terzo filone di modifiche attiene alla costituzione, cessazione e allo scioglimento del Consiglio superiore (articoli da 28 a 34). La riforma, anzitutto, interviene sull’eleggibilità dei membri togati (articolo 30) e dei componenti eletti dal Parlamento. Per questi ultimi, in particolare, si introduce una preclusione per chi ricopra o abbia ricoperto nei 2 anni precedenti incarichi di governo a livello nazionale o regionale (articolo 28).

L’intervento più significativo riguarda però il sistema elettorale per la nomina dei componenti togati (articolo 29). Al riguardo tra le principali novità si segnalano:

-la previsione di 19 collegi elettorali di dimensioni ridotte, in luogo dei tre collegi unici nazionali per categorie funzionali (legittimità, merito requirente e merito giudicante) previsti dalla disciplina attuale.

Di tali collegi,

— uno è costituito dai magistrati che svolgono funzioni di legittimità, che eleggono tra di loro due membri;
— tutti gli altri sono collegi uninominali dei quali uno è riservato ai magistrati della corte d’appello di Roma, della DNA, dell’ufficio del massimario ed ai magistrati fuori ruolo e gli altri 17 sono costituiti a livello territoriale e sono riservati ai magistrati che svolgono funzioni di merito, senza distinzione tra funzioni giudicanti e requirenti.

Il nuovo sistema elettorale non prevede infatti la distinzione tra funzioni requirenti e funzioni giudicanti nella formazione dei collegi e nell’attribuzione dei voti;

-il sistema di presentazione delle candidature, in base al quale ciascun magistrato può candidarsi solo nel collegio nel quale esercita le funzioni e in base al quale in ciascun collegio devono essere presentate almeno 10 candidature che rispettino un criterio di proporzionalità tra i generi, pena l’integrazione dell’elenco dei candidati tramite estrazione a sorte dei candidati mancanti;

-il procedimento elettorale che prevede la possibilità di indicare fino a 4 preferenze numerate e ordinate: chi deciderà di esprimere le preferenze multiple, sarà obbligato ad assicurare l’equilibrio tra i generi;

-la formula elettorale che prevede l’elezione al primo turno di colui che ottenga il 65% dei voti e, in mancanza, un secondo turno di ballottaggio tra i 4 candidati più votati, con un meccanismo caratterizzato da un peso via via digradante delle quattro preferenze a disposizione dell’elettore (rispettivamente 1, 0,90, 0,80, 0,70).

La modifica del sistema elettorale comporta, di conseguenza, la modifica della disciplina concernente la convocazione delle elezioni, gli uffici elettorali e la verifica delle candidature, le operazioni di voto, lo scrutinio l’assegnazione dei seggi e la dichiarazione degli eletti.

Un ulteriore ambito di intervento del Capo IV attiene alla posizione giuridica dei componenti del Consiglio superiore (articoli 35 e 36): le modifiche al riguardo concernono la sostituzione dei componenti eletti dai magistrati e l’indennità ai componenti del Consiglio, ai quali si applicherà il tetto dei 240.000 euro ai compensi.

Il Capo contiene infine norme relative al ricollocamento in ruolo dei magistrati componenti del CSM, per i quali è prevista per 4 anni l’impossibilità di accedere a funzioni direttive o semidirettive o di accedere al fuori ruolo (articolo 37) e disposizioni per l’attuazione e il coordinamento del nuovo sistema elettorale del Consiglio superiore della magistratura (articolo 38).

Il disegno di legge, infine, prevede una delega al Governo per il riassetto delle norme dell’ordinamento giudiziario militare.

4. I cd. “emendamenti Cartabia”. 

Il disegno di legge C. 2681 è stato presentato nel settembre 2020 dal Ministro della Giustizia Bonafede (Governo “Conte II”). Con il cambio di Governo, la Ministra della Giustizia Cartabia ha costituito una apposita commissione di studio per proporre modifiche da inserire nell’iter legislativo già avviato.

Nel febbraio 2022 il Governo ha dunque presentato i propri emendamenti al disegno di legge, che sono attualmente in corso di esame presso la Commissione Giustizia della Camera.

 

Fonte: Camera dei deputati. Documentazione parlamentare (Marzo 2022).