Tribunal de Justicia de la Unión Europea, 20.1.2021. Conclusiones del Abogado General en el asunto C-872/19P: República Bolivariana de Venezuela/Consejo de la Unión Europea.

B.Torres.

Abogado General Hogan: un Estado tercero puede tener legitimación para interponer un recurso por el que se solicita la anulación de las medidas restrictivas adoptadas contra él por el Consejo.

El Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que el recurso era inadmisible por carecer de legitimación activa la República Bolivariana de Venezuela.

1.El 13 de noviembre de 2017, el Consejo de la Unión Europea adoptó el Reglamento (UE) 2017/2063 relativo a medidas restrictivas habida cuenta de la situación en Venezuela. El 6 de febrero de 2018, la República Bolivariana de Venezuela interpuso un recurso ante el Tribunal General solicitando la anulación de dicho Reglamento en la medida en que sus disposiciones la afectaban. En su sentencia de 20 de septiembre de 2019 (Venezuela/Consejo, Asunto T-65/18) el Tribunal General consideró que la República Bolivariana de Venezuela no había demostrado que las medidas en cuestión la afectaran directamente en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Ello llevó a la conclusión de que la República Bolivariana de Venezuela carecía de la necesaria legitimación para sostener su recurso de anulación, de modo que el Tribunal General lo declaró inadmisible por ese motivo. El presente asunto se refiere a un recurso de casación interpuesto por la República Bolivariana de Venezuela («Venezuela») el 28 de noviembre de 2019 contra la sentencia del Tribunal General.

En sus conclusiones presentadas hoy (20 de enero de 2021) el Abogado General Gerard Hogan propone al Tribunal de Justicia que declare que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar que el recurso sometido a su conocimiento era inadmisible por carecer Venezuela de legitimación activa con arreglo al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Sugiere también que se devuelva el asunto al Tribunal General para que este se pronuncie sobre todas las cuestiones pendientes relativas a la admisibilidad suscitadas en el recurso de anulación que interpuso Venezuela, así como sobre las cuestiones de fondo.

Mediante decisión de 7 de julio de 2020, el Tribunal de Justicia resolvió instar a Venezuela, al Consejo, a la Comisión Europea y a los Estados miembros a que expusieran por escrito su posición sobre si un Estado tercero debe ser considerado una persona jurídica en el sentido del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Presentaron observaciones escritas sobre dicho particular Venezuela, el Consejo, Bélgica, Bulgaria, Alemania, Estonia, Grecia, Lituania, los Países Bajos, Polonia, Eslovenia, Eslovaquia, Suecia y la Comisión Europea.

Antes de examinar la cuestión relativa a la eficacia directa, el Abogado General Hogan empieza analizando si Venezuela una persona jurídica a los efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

El Abogado General Hogan observa que no hay duda de que la problemática relativa a la legitimación de Venezuela suscita no solo la cuestión de si los Estados terceros tienen cabida en el concepto de «persona jurídica» al que se refiere el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, sino también, más estrictamente hablando, la cuestión de si el Tribunal de Justicia tiene competencia para resolver un recurso de anulación interpuesto por un Estado tercero contra unas medidas restrictivas dadas. A este respecto, el Abogado General Hogan, haciendo referencia a una jurisprudencia reiterada (Sentencia de 28 de marzo de 2017, Rosneft, Asunto C-72/15) sostiene que los tribunales de la Unión Europea son competentes para pronunciarse sobre la validez de las medidas restrictivas adoptadas sobre la base del artículo 215 TFUE siempre que el recurrente cumpla los requisitos establecidos en el artículo 263 TFUE.

2.Sobre la cuestión de si Venezuela es una persona jurídica.

A la vista de los precedentes de Derecho internacional en la materia, el Abogado General observa que la práctica constante de los Estados ha venido a establecer que los principios tradicionales de cortesía seguidos por todos los Estados soberanos garantizan que, salvo en caso de hostilidades, se permita a cualquiera de esos Estados ejercer acciones judiciales ante los tribunales de otro Estado soberano. Según el Abogado General, es conveniente que los órganos jurisdiccionales de la Unión se atengan a la práctica constante seguida en el Derecho internacional público y al principio de cortesía jurisdiccional ligado a dicha práctica, que habría de ser observado también por los respectivos tribunales de los Estados miembros en el supuesto de que hubieran adoptado legítimamente medidas restrictivas del tipo descrito. Así pues, dicha práctica y dicho principio determinan que los Tribunales de la Unión deberían estar abiertos a los recursos interpuestos por otros Estados soberanos en su calidad de personas jurídicas.

El Abogado General examina a continuación la jurisprudencia de los tribunales de la Unión en la materia y señala que, si bien el Tribunal de Justicia no se ha pronunciado nunca directamente sobre este punto, la jurisprudencia de este Tribunal y del Tribunal General relativa a la legitimación parecen sugerir definitivamente que Venezuela es una persona jurídica a los efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. El Abogado General añade que, como declaró el Tribunal General en el auto de 10 de septiembre de 2020, Camboya y CRF/Comisión ((T-246/19), las disposiciones del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, deben ser objeto de una interpretación teleológica, y que resultaría contrario al objetivo de dicho artículo excluir por principio a los Estados terceros de la tutela judicial otorgada con arreglo al mismo. Además, el respeto del Estado de Derecho y del principio de tutela judicial efectiva conducen necesariamente a que se reconozca que Venezuela es una «persona jurídica» a los efectos del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto. Asimismo, a juicio del Abogado General, permitir que un Estado tercero acceda a los tribunales de la Unión conforme a esos requisitos, lejos de implicar una desventaja, interna o externa, para la Unión Europea, garantiza el cumplimiento del Estado de Derecho.

El Abogado General Hogan entiende, por tanto, que debe considerarse que, pese a su condición de Estado tercero, Venezuela es una persona jurídica a los efectos del artículo 263 TFUE.

3.Sobre la cuestión relativa a la afectación directa.

El Abogado General Hogan señala que el requisito según el cual la decisión objeto de recurso debe afectar directamente a una persona natural o jurídica, tal como establece el artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, exige que concurran dos criterios acumulativos: primero, que la medida impugnada surta efectos directamente en la situación jurídica del particular y, segundo, que no deje ningún margen de apreciación a los destinatarios encargados de su aplicación, por tener esta carácter meramente automático y derivarse únicamente de la normativa de la Unión, sin aplicación de otras normas intermedias.

A este respecto, el Abogado General observa que de la sentencia recurrida se desprende claramente que el Tribunal General examinó únicamente el primero de los dos criterios acumulativos citados y que, de hecho, concluyó que las disposiciones impugnadas no surtían efectos directamente en la situación jurídica de Venezuela. El Abogado General señala que, según el Tribunal General, las disposiciones impugnadas, a lo sumo, pueden tener efectos indirectos en Venezuela, en la medida en que las prohibiciones impuestas a las personas físicas nacionales de un Estado miembro y a las personas jurídicas constituidas con arreglo al Derecho de uno de esos Estados tengan como consecuencia la limitación de las fuentes en las que Venezuela puede procurarse los productos y servicios objeto de dichas prohibiciones. A juicio del Abogado General, el análisis del Tribunal General simplemente no corresponde a la realidad de las medidas restrictivas en cuestión. Esas medidas iban dirigidas especialmente a la República Bolivariana de Venezuela y fueron concebidas para afectar a dicho Estado.

El Abogado General justifica este último aserto explicando que, en primer lugar, las prohibiciones que contienen las disposiciones impugnadas identifican y se dirigen específicamente a Venezuela y a diversas emanaciones de dicho Estado y, en segundo lugar, que el hecho de que esas prohibiciones se limiten al territorio de la Unión y que las disposiciones impugnadas no impongan per se prohibiciones a Venezuela no significa que las disposiciones impugnadas no afecten directamente a la situación jurídica de esta última.

El Abogado General Hogan añade que el Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que, habida cuenta de su incidencia negativa considerable en las libertades y los derechos fundamentales de la persona o entidad afectada, toda inscripción en una lista de personas o entidades contempladas por medidas restrictivas, ya esté basada en el artículo 215 TFUE o en el artículo 291 TFUE, apartado 2, permite a dicha persona o entidad, por cuanto es equiparable en ese aspecto a una decisión individual, acceder al juez de la Unión, conforme al artículo 263 TFUE, párrafo cuarto.

El Abogado General Hogan considera que la sentencia Almaz-Antey (Sentencia de 13 de septiembre de 2018, Almaz-Antey Air and Space Defense/Consejo,T-515/15) citada por Venezuela, debería aplicarse por analogía al presente asunto. A su modo de ver, al impedir a Venezuela adquirir ciertos bienes y servicios, indicados específicamente, de una serie de determinados operadores de la UE, las disposiciones impugnadas afectan directamente a los derechos e intereses de Venezuela.

4.Finalmente, el Abogado General Hogan resalta que la tesis que ha expuesto en las presentes conclusiones sobre la afectación directa por lo que se refiere a Venezuela no genera ninguna nueva norma o «vía procesal» que confiera de modo automático legitimación a los Estados terceros para interponer un recurso de anulación sobre la base del artículo 263 TFUE contra unas medidas restrictivas dadas. Antes bien, sostiene que lo que propone es que el Tribunal de Justicia siga su actual jurisprudencia y se limite a adaptarla a este nuevo supuesto. El Abogado General añade además que las normas sobre la legitimación activa del artículo 263 TFUE y, en particular, de su párrafo cuarto, se basan en los criterios objetivos que se establecieron en los Tratados y que han sido interpretados por los Tribunales de la Unión, y no en la existencia o en la ausencia de acuerdos de reciprocidad relativos a la legitimación activa entre la Unión Europea y Estados terceros.