(Studio legale G.Patrizi, G. Arrigo, G. Dobici)
Il dibattito sulle riforme istituzionali dell’UE nella prospettiva dell’allargamento.
Nota di Gustav Ida.
1.Dal mese di giugno del 2023 è ripreso il dibattito sulle riforme istituzionali necessarie per adeguare il funzionamento dell’UE in previsione di futuri allargamenti[1]. A tal fine ha contribuito la (ovvia) constatazione che, una volta completato, l’allargamento condurrebbe l’Unione dagli attuali 27 a 36-37 Stati membri. Impulsi ulteriori alla ripresa del dibattito sono provenuti dall’aggressione militare della Russia all’Ucraina e dalle domande di adesione presentate da Georgia, Moldova e dalla stessa Ucraina nel febbraio-marzo 2022.
Giova ricordare che tra i criteri per l’adesione di nuovi Stati membri (“criteri di Copenaghen”) [2] è compresa la capacità dell’UE di assorbire i nuovi Stati membri, mantenendo lo slancio dell’integrazione europea.
2.Proposte per la riforma del funzionamento dell’UE sono state avanzate dalla Conferenza sul futuro dell’Europa, che ha presentato una relazione il 9 maggio 2022, e dal Parlamento europeo in alcune recenti risoluzioni.
La Presidente della Commissione, Ursula von der Leyen, ha annunciato che la Commissione presenterà proposte in merito alla riforma dei Trattati nel corso della Presidenza belga del Consiglio (I semestre del 2024), e quindi al temine della corrente legislatura europea.
Il Parlamento europeo ha approvato il 22 novembre 2023 una risoluzione[3] sui “Progetti del Parlamento europeo intesi a modificare i trattati”, nella quale ha rinnovato la sua richiesta di modificare il trattato sull’Unione europea (TUE) e il trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), invitando il Consiglio a presentare al Consiglio europeo le proposte contenute nella risoluzione e il Consiglio europeo a convocare quanto prima una Convenzione secondo la procedura di revisione ordinaria di cui all’articolo 48, paragrafi da 2 a 5, TUE.
3.Sulla base dei contributi sinora avanzati la discussione sulla riforma dell’Unione sembra vertere sulle seguenti ipotesi:
a) utilizzare i margini di flessibilità già offerti dai Trattati per operare alcuni aggiustamenti al processo decisionale dell’UE, in particolare per estendere, tramite le “clausole passarella”, il ricorso alla votazione a maggioranza qualificata in seno al Consiglio a casi in cui è attualmente prevista l’unanimità;
b) generalizzare il ricorso alla procedura legislativa ordinaria, laddove i trattati prevedono procedure legislative speciali;
c) consentire forme di integrazione a più velocità tra i membri dell’UE (sull’esempio di quelle già esistenti, quali l’area Schengen, la zona euro, la PESCO, cooperazione strutturata permanente nel settore della difesa), affinché gli Stati che lo vogliano possano procedere verso una maggiore integrazione in alcune politiche, senza essere bloccati dagli altri, che possono sempre aderire in una fase successiva;
d) adeguare il Quadro finanziario pluriennale (e il sistema del suo finanziamento attraverso le cosiddette “risorse proprie dell’UE”) alle ambizioni dell’UE, tenendo conto dell’allargamento, delle crescenti esigenze di una azione a livello europeo in alcune politiche (tra cui la difesa), e anche in relazione alle sfide globali;
e) prevedere forme di associazione dei paesi candidati ad alcune politiche e programmi dell’UE, anche prima della loro formale adesione all’UE, sulla base di un processo “premiale” basato sul merito nell’ambito dei rispettivi negoziati di adesione;
f) rafforzare, anche in relazione ad un eventuale allargamento, la protezione dei valori fondamentali dell’UE e il rispetto dello Stato di diritto, con ulteriori forme di condizionalità, prevedendo di includere anche i paesi candidati nel meccanismo dello Stato di diritto dell’UE e nel suo esercizio di rendicontazione annuale.
4. Il 6 ottobre 2023, nel Consiglio europeo informale di Granada, è stata approvata una dichiarazione nella quale, con particolare riferimento all’allargamento, si precisa che:
i) l’allargamento rappresenta un investimento geostrategico nella pace, nella sicurezza, nella stabilità e nella prosperità ed è un elemento trainante per il miglioramento delle condizioni economiche e sociali dei cittadini europei, per la riduzione delle disparità tra paesi e per promuovere i valori dell’Unione;
ii) sia l’UE che i futuri Stati membri devono essere pronti agli ulteriori allargamenti. In particolare, l’UE deve intraprendere i lavori preparatori interni e le riforme necessari, fissando le proprie ambizioni a lungo termine e stabilendo le modalità per conseguirle.
5.il 10 novembre 2023, la Presidenza spagnola del Consiglio ha trasmesso una nota di discussione sul futuro dell’Europa, nella quale, dando seguito alle indicazioni della “Dichiarazione di Granada”, s’invitano le altre delegazioni a valutare un progetto di Roadmap per un processo di riforma e riflessione dell’UE sul futuro dell’UE, articolato in tre fasi:
-una prima fase, nella prima metà del 2024 per una discussione per la definizione delle ambizioni a lungo termine e obiettivi dell’UE, anche sulla base dei contributi della Commissioni e/o altri organi;
-una seconda fase, dalla seconda meta del 2024 alla prima metà del 2025, dedicata alla riflessione sulle priorità e politiche dell’UE e parallelamente sulle procedure decisionali e composizione delle Istituzioni dell’UE;
-una terza fase, a partire dalla seconda metà del 2025 o più tardi, dedicata ad approfondire le eventuali proposte della Commissione europea per adattamenti alle politiche e bilancio dell’UE ed alle procedure decisionali e alle Istituzioni e nella quale potrebbe essere valutata la possibilità di una riforma dei Trattati.
6.La Presidenza Spagnola del Consiglio europeo inserirà la richiesta del Parlamento europeo di convocare una Convenzione per la riforma dei Trattati, formulata nella citata Risoluzione approvata il 22 novembre 2023 all’ordine del giorno del Consiglio del 18 dicembre 2023 (nella formazione Ambiente).
La proposta del PE non verrà dunque discussa dal Consiglio europeo del 14 e 15 dicembre 2023, ma eventualmente da un successivo Consiglio europeo, nell’ambito del semestre della Presidenza belga del Consiglio.
[1] a partire dal 1973, in virtù del processo di allargamento, la CEE e poi la CE e quindi l’Unione Europea hanno attratto e accolto altri Stati oltre ai 6 fondatori (Belgio, Germania, Francia, Italia, Lussemburgo e Paesi Bassi). Il primo ad aggiungersi alla Comunità, è stato -ironia della sorte- proprio il Regno Unito che, come noto, è uscito dall’UE a seguito del referendum del 2016 e dell’approvazione dell’accordo di recesso. Sempre nel 1973 hanno aderito Irlanda e Danimarca. In seguito si sono aggiunti altri 19 Stati: la Grecia nel 1981, Portogallo e Spagna nel 1986, Austria, Finlandia e Svezia nel 1995, Repubblica Ceca, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacchia, Slovenia e Ungheria nel 2004, Bulgaria e Romania nel 2007 e Croazia nel 2013. 2013: Croazia. La Commissione europea ha adottato, l’otto novembre2023, il pacchetto “allargamento 2023”, che offre una valutazione analitica della situazione e dei progressi compiuti da Albania, Bosnia-Erzegovina, Kosovo, Montenegro, Macedonia del Nord, Serbia, Turchia, e per la prima volta anche dall’Ucraina, dalla Repubblica di Moldova e dalla Georgia, nei loro rispettivi percorsi di adesione all’Unione europea.
[2] Il trattato sull’Unione europea definisce le condizioni (articolo 49) e i principi (articolo 6, paragrafo 1) a cui tutti i paesi che desiderano diventare membri dell’Unione europea (Unione) devono conformarsi. Per ottenere l’adesione, è necessario soddisfare alcuni criteri, noti come “criteri di Copenaghen”, stabiliti in occasione del Consiglio europeo di Copenaghen (1993) e rafforzati in sede di Consiglio europeo di Madrid (1995). Tali criteri riguardano: a) la presenza di istituzioni stabili a garanzia della democrazia, dello Stato di diritto, dei diritti umani, del rispetto e della tutela delle minoranze; b) un’economia di mercato affidabile e la capacità di far fronte alle forze del mercato e alla pressione concorrenziale all’interno dell’Unione; c) la capacità di accettare gli obblighi derivanti dall’adesione, tra cui la capacità di attuare efficacemente le regole, le norme e le politiche che costituiscono il corpo del diritto dell’Unione (il cd. acquis); d) l’adesione agli obiettivi dell’unione politica, economica e monetaria.
[3] Cfr. P9_TA(2023)0427. Progetti del Parlamento europeo intesi a modificare i trattati Risoluzione del Parlamento europeo del 22 novembre 2023 sui progetti del Parlamento europeo intesi a modificare i trattati (2022/2051(INL))
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