Nota di Gustav Ida.
1. Il 15 luglio 2023 sono entrate in vigore le norme in materia di whistleblowing contenute nel Decreto legislativo 10 marzo 2023 numero 24, relativo alla “Attuazione della direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 ottobre 2019, riguardante la protezione delle persone che segnalano violazioni del diritto dell’Unione e recante disposizioni riguardanti la protezione delle persone che segnalano violazioni delle disposizioni normative nazionali”.
Come noto, la cit. Direttiva contiene principi generali e specifici che i legislatori nazionali sono tenuti a trasporre nei rispettivi ordinamenti, nel rispetto delle differenze (o “peculiarità”) nazionali e senza ridurre il livello di protezione già posto dagli Stati membri nei settori cui si applica la Direttiva (clausola di non regresso, art.25).
Il D.lgs. 24/2023 sostituisce le disposizioni in materia previste dalla legge n.179/2017 per il settore pubblico e dal decreto legislativo n. 231/2001 per il privato.
Quanto alla legge n. 179/2017, essa ha costituito il riferimento principale in materia di segnalazioni e ha generato proficue esperienze operative che hanno coinvolto diversi attori: l’A.N.AC. e le pubbliche amministrazioni, magistrati, avvocati (penalisti e giuslavoristi), la società civile; tutti soggetti che sono stati ascoltati dalle Commissioni parlamentari e che hanno offerto il proprio contributo al fine di una miglior redazione del testo normativo. Il ritardo nella recezione sembra risentire del tardivo coinvolgimento della società civile e delle parti sociali che da anni lavorano sul tema.
Il D.Lgs. n. 24/2023 amplia le tutele in caso di segnalazioni di illeciti, estendendo l’ambito applicativo soggettivo e le procedure per preservare i soggetti segnalanti da possibili ritorsioni. La tutela si applica dunque alle persone che effettuano segnalazioni interne o esterne (sia nel settore pubblico sia in quello privato), divulgazioni pubbliche o denunce all’Autorità giudiziaria o contabile. Trattasi dunque di garantire la riservatezza dell’identità del segnalante, della persona coinvolta e di quella menzionata nella segnalazione, oltre al contenuto della denuncia stessa e della relativa documentazione.
2.La nuova normativa interna è orientata, da un lato, a garantire la manifestazione della libertà di espressione e di informazione, che comprende il diritto di ricevere e di comunicare informazioni, nonché la libertà e il pluralismo dei media. Dall’altro, essa è strumento per contrastare (e prevenire) la corruzione e la cattiva amministrazione nel settore pubblico e privato.
Chi segnala fornisce informazioni che possono portare all’indagine, all’accertamento e al perseguimento dei casi di violazione delle norme, rafforzando in tal modo i principi di trasparenza e responsabilità delle istituzioni democratiche.
Pertanto, garantire la protezione -sia in termini di tutela della riservatezza che di tutela da ritorsioni- dei soggetti che si espongono con segnalazioni, denunce o con il nuovo istituto della divulgazione pubblica, contribuisce all’emersione e alla prevenzione di rischi e situazioni pregiudizievoli per la stessa amministrazione o ente di appartenenza e, di riflesso, per l’interesse pubblico collettivo.
Tale protezione viene, ora, ulteriormente rafforzata ed estesa a soggetti diversi da chi segnala, come il facilitatore o le persone menzionate nella segnalazione, a conferma dell’intenzione, del legislatore europeo e italiano, di creare condizioni per rendere l’istituto in questione un importante presidio per la legalità e il buon andamento delle amministrazioni/enti.
Le principali novità introdotte dal D.lgs. 24/2023 sono:
a) la specificazione dell’ambito soggettivo con riferimento agli enti di diritto pubblico, a quelli di diritto privato e l’estensione del novero di questi ultimi;
b) l’ampliamento del novero delle persone fisiche che possono essere protette per le segnalazioni, denunce o divulgazioni pubbliche;
c) l’espansione dell’ambito oggettivo, segnatamente di quel che è considerato violazione rilevante ai fini della protezione, nonché distinzione tra ciò che è oggetto di protezione e ciò che non lo è;
d) la disciplina di tre canali di segnalazione e delle condizioni per accedervi: interno (negli enti con persona o ufficio dedicato oppure tramite un soggetto esterno con competenze specifiche), esterno (gestito da ANAC) nonché il canale della divulgazione pubblica;
e) l’indicazione di diverse modalità di presentazione delle segnalazioni, in forma scritta o orale;
f) la disciplina dettagliata degli obblighi di riservatezza e del trattamento dei dati personali ricevuti, gestiti e comunicati da terzi o a terzi;
g) i chiarimenti su che cosa si intende per ritorsione e ampliamento della relativa casistica;
h) la disciplina sulla protezione delle persone segnalanti o che comunicano misure ritorsive offerta sia da ANAC che dall’autorità giudiziaria e maggiori indicazioni sulla responsabilità del segnalante e sulle scriminanti;
i) l’introduzione di apposite misure di sostegno per le persone segnalanti e il coinvolgimento, a tal fine, di enti del Terzo settore che abbiano competenze adeguate e che prestino la loro attività a titolo gratuito;
l) la revisione della disciplina delle sanzioni applicabili da ANAC e l’introduzione da parte dei soggetti privati di sanzioni nel sistema disciplinare adottato ai sensi del d.lgs. n. 231/2001.
3.Una delle innovazioni più rilevanti riguarda dunque l’ampliamento degli ambiti soggettivi e oggettivi del whistleblowing. Viene esteso il perimetro dei segnalanti, sia internamente che esternamente nonché attraverso la “divulgazione pubblica”. Viene inoltre ampliato il perimetro delle segnalazioni nel settore privato, considerato marginalmente dalla legge n.179/2017 e quindi limitato agli enti dotati di un Modello di Organizzazione Gestione e Controllo ai sensi del decreto legislativo n.231/2001. Si evidenzia anche un significativo aumento dei soggetti che potranno segnalare, dagli ex dipendenti ai collaboratori o tirocinanti. Inoltre, l’oggetto delle segnalazioni si estende ad un gran numero di condotte illecite.
Altri aspetti da porre in evidenza sono: i) la centralità del ruolo dell’A.N.AC., che assume le vesti di autorità nazionale per il whistleblowing, con competenza anche nel settore privato; ii) l’attenzione al tema della riservatezza, intesa come principio esteso a tutti i soggetti menzionati nella segnalazione (compresi i testimoni); iii) il raccordo con la protezione dei dati personali e la più ampia indicazione delle possibili condotte discriminatorie; iv) la previsione della figura del facilitatore, di supporto ai segnalanti, garantita dalle organizzazioni della società civile. Non sempre, però, il Decreto di attuazione della Direttiva ha considerato alcuni aspetti che negli anni passati hanno consentito di tutelare i segnalanti. Ad esempio, il sistema delle sanzioni non è stato modificato e, anzi, è stata prevista un’ulteriore sanzione per i segnalanti resisi responsabili del reato di diffamazione. Non mancano passaggi poco chiari, che potrebbero prestarsi a differenti e contrastanti interpretazioni.
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